32. בשולי הדברים, אך לא בשולי חשיבותם, יש להזכיר כי הקושי המתעורר במקרה דנן מציף פעם נוספת את הצורך, עליו שב וחזר בית משפט זה בעבר, בכינונו של חוק יסוד: החקיקה (ראו: עניין בנק המזרחי, בעמ' 415; עניין בר-און, בפסקה 36;
--- סוף עמוד 78 ---
עניין המרכז האקדמי, בפסקה ל"ו לפסק דינו של המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין). ניתן אך לקוות כי עם השלמתו העתידית של חוק יסוד זה תזכה אף הסוגיה העקרונית בדבר ההליכים הדרושים לשם חקיקת חוקי יסוד ותיקונם למענה קבוע וסדור.
33. ומן הכלל אל הפרט. במקרה שבפנינו, כפי שציינה חברתי הנשיאה, הפסול בתיקון מס' 50 אינו מתמצה רק בכך שהוא נחקק במתכונת של הוראת שעה. חברתי הנשיאה הדגישה בחוות דעתה את הספקות העולים ביחס להיבט הכלליות בתיקון זה. בהמשך לכך, ובהתאם לעמדתי שהוצגה לעיל, אבקש לחדד ולהוסיף כי תיקון מס' 50 פגום גם מאחר שהוא מעגן "פלישה" ברורה לתחום פעולתה של הרשות המחוקקת – חקיקת התקציב השנתי עצמו, להבדיל מקביעת הכללים המוסדיים לחקיקתו. זאת, בשים לב לכך שתיקון מס' 50 איפשר את הגדלת תקרת התקציב לשנת 2020 בסכום של 11 מיליארד שקלים, וזאת לשם מימון הוצאות על-פי שיקול דעתה של הממשלה (לרבות כספי תמיכות וכספים קואליציוניים, כפי שהגדירה הממשלה). הוצאות תקציביות נקודתיות מעין אלו שמורות לגדרי החקיקה הרגילה של הרשות המחוקקת, ואינן אמורות להיעשות על-ידי הרשות המכוננת.
34. המקרה של חוק יסוד הקובע תכנים תקציביים קונקרטיים הוא מקרה שבו ניכר במיוחד השימוש לרעה שנעשה בסמכות המכוננת, למעשה, זהו מקרה קצה על-פי אמת המידה השלישית שהצעתי. זאת, על רקע העמדה המושרשת של המשפט הישראלי ביחס למעמדו של חוק תקציב, כחוק שהוא "נחות" מבחינות רבות – חוק שקרוב יותר מבחינה רעיונית להוראת מינהל. עוד בפסק הדין הידוע שניתן בע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא 695 (1957) כתב השופט (כתוארו אז) י' זוסמן כך:
"דוגמה ידועה לחוק כזה, אשר אינו אלא חוק בצורתו, אך לא במהותו, הוא תקציב המדינה: נורמה המופנית לאזרחי המדינה אין בו. אף-על-פי-כן, מפאת חשיבות העניין, נקבע התקציב על-ידי הכנסת, בצורת חוק, ובלבד שלא תהא קביעתו בידיה רשות המבצעת. אך אין בכך כדי לשנות את מהות הדברים: המדובר הוא בדבר מינהל הנעשה על-ידי הרשות המחוקקת, ובצורת חוק נעשה" (שם, בעמ' 698).
אם כן, חוק התקציב הוא "בקושי" חוק במישור המהותי. יתר על כן, פסיקתו של בית משפט זה אף ראתה אותו כנחות ביחס לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985