לפיכך, בבואנו להגדיר את "סימני ההיכר" שלאורם ניתן יהיה לבחון האם נעשה שימוש לרעה בכותרת "חוק יסוד", יש להקפיד לכלול ברשימה את סימני ההיכר של החוקה הישראלית – להבדיל מבחינה "אקדמית" של מאפיינים המזוהים באופן כללי עם המושג "חוקה". להשקפתי, הן "כלל ההכרה של השיטה", והן "הפירוש הטוב
--- סוף עמוד 104 ---
ביותר למכלול ההיסטוריה החברתית והמשפטית" הישראלית – שניים מן המודלים שעמדו ביסוד ההכרה בכובעה של הכנסת כרשות מכוננת (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 356-358 (1995)) – אינם מאפשרים להתעלם משבעים שנות פיתוח החוקה. הם מחייבים עמידה על קווי המתאר של החוקה הישראלית, כפי שהתגבשה בפועל, ואינם מאפשרים להסתפק בפרשנות תיאורטית למונח "חוקה", המופיע בנורמות שיצרו את הרציפות החוקתית.
כאן, תיקון הוראת השעה על מכלול רכיביו, סלל עבור הכנסת ה-23 והממשלה ה-35 כביש עוקף, והניח להן לפעול בניגוד חזיתי לעקרונות, השיקולים והאיזונים המגולמים בהסדר החוקתי הקבוע – שכל תכליתו היא למנוע התרחשויות מהסוג שלפנינו. "כביש עוקף" – משום שהכנסת נמנעה מלשנות את חוק היסוד עצמו באופן קבוע, והסתפקה במתן "פטור" נקודתי, מסוג הוראת שעה. כך, סעיף 2 – המעניק לממשלת ישראל הרשאה כללית להוציא 11 מיליארד שקלים חדשים, על פי "תכנית פעולה מפורטת" שתקבע היא עצמה, וטעונה רק אישור ועדת הכספים של הכנסת – סוטה מהעקרונות המעוגנים בחוק היסוד. הוא דוחק לשוליים את עקרונות הפרדת הרשויות והפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה, נוטל מהאחרונה את התמריץ לפעול לקבלת חוק תקציב ראוי לשמו, ובכך פוגע הן בהתנהלות המדינה – הנתונה בסד של תקציב מוגבל (שמסגרתו נפרצה באופן חלקי ושרירותי), וללא התכנון הכלכלי ארוך הטווח הנלווה לחוק התקציב השנתי, כאמור – והן במעמד חוקי היסוד המשטריים ובמבנה המשטר הישראלי. הנה כי כן, הרשות המכוננת ראתה, ועודנה רואה, בחקיקת התקציב חלק מ"כללי המשחק", במובן זה שללא תקציב לא תוכלנה הממשלה והכנסת להמשיך ולפעול. אולם, סעיף 2 משנה זאת חזיתית, ומאפשר לממשלה ולכנסת מסוימות להתגבר על משוכת הדין, ולהמשיך לפעול מבלי להעביר חוק תקציב שנתי.
כדי להמחיש את עוצמת ההתנגשות בין הוראה השעה להוראות הקבועות של חוק היסוד, נפנה את המבט גם כלפי סעיף 1 לתיקון, לא כדי לדון בסוגיה תיאורטית אלא לשם הדגמה נוספת של הקושי. לפי סעיף 36א(ב) לחוק יסוד: הכנסת, "היום הקובע" להתפזרות הכנסת ה-23 בהעדר חוק תקציב שנתי הוא "100 ימים מיום כינון הממשלה" – קרי, 25.8.2020. אף על פי כן, סעיף 1 לתיקון דחה את "היום הקובע" ליום 23.12.2020, ובכך הניח לממשלת ישראל ה-35 ולכנסת ה-23, ולהן בלבד, להמשיך בכהונתן במשך תקופה בת 220 יום, ללא חוק תקציב שנתי, וללא אמון מהותי של הכנסת. לא זו בלבד, אף שבאופן פורמלי מדובר רק בדחיית המועד האחרון