80. זאת ועוד: הפרשנות הנכונה לחוזרים לא חייבת להיות זהה, בהכרח, לכוונה של המפקח. כאמור לעיל, בעת פירוש חקיקה ראשית – הפניה ל"כוונת המחוקק" נעשית כדי לברר מהי "התכלית הסובייקטיבית" של החוק (ויש להדגיש בהקשר זה כי בוחנים את כוונת המחוקקים המקוריים שיצרו את החוק – ולא מבקשים מהמחוקק הנוכחי להביע את עמדתו בנושא). אולם תכלית זו היא רק כלי אחד בארגז הכלים הפרשני, שכן יש לבדוק גם את התכלית האובייקטיבית. כך גם באשר לכוונת המאסדר, שאמון על ההנחיה המינהלית – עמדתו איננה חזות הכל. לכך יש להוסיף כי בהנחה שהחוזרים מאפשרים מספר פרשנויות לשוניות שונות (ואינני קובע מסמרות בדבר), ואחת הפרשנויות לא עולה בקנה אחד עם כוונת מנסח החוזרים – הרי שהמפקח רשאי לשנותם, בדרך המקובלת לכך בדין.
--- סוף עמוד 42 ---
81. שיקול נוסף בהקשר זה הוא כי מאסדרים מתחלפים עם הזמן, ואין זה הגיוני שפרשנות הנחיה מינהלית מסוימת תהיה תלויה בזהות המאסדר הנוכחי שמביע את עמדתו לגביה, שכן הדבר עלול לגרור חוסר ודאות משפטית. ייתכן, למשל, שעמדתו של המאסדר הנוכחי בתחום מסוים תהיה אפילו מנוגדת לזו של המאסדר שניסח את ההנחיה (להנמקה קרובה השוו: דעת המיעוט של השופט Gorsuch בעניין Kisor, בו אדון להלן).
82. השיקול השני שהוצג במסגרת פסק הדין הוא כי תפקידו הביקורתי של בית המשפט כלפי המאסדר, שמתבטא באמצעות כלי התובענה הייצוגית, מצדיק עמדה מסויגת ביחס לעמדתו הפרשנית של המאסדר (להרחבה על היות בית המשפט הגורם המפקח על המאסדר ראו: איילת הוכמן, אלון חספר ודן לרגמן "מדברים על רגולציה: על המושג 'רגולציה' ומקומו במשפט הישראלי" מסדירים רגולציה: משפט ומדיניות, 84-81 (ישי בלנק, דוד לוי-פאור ורועי קרייטנר עורכים, 2016)). אני מסכים לנימוק זה, אך סבורני כי הוא איננו חל רק לגבי תובענות ייצוגיות, אלא שתחולתו רחבה הרבה יותר. כפי שציינתי לעיל, בית המשפט פועל כחלק ממנגנון ה"איזונים ובלמים" המופעל, בין השאר, ביחס לרשות המבצעת, וזאת כדי לשמר את עיקרון הפרדת הרשויות (ברק, פרשנות במשפט בעמ' 796; ברק, מידתיות במשפט, בעמ' 483-482). משכך, אין להתייחס לשיקול זה באופן צר, אלא במובנו הרחב והחוקתי. ההכרח בפיקוח על המאסדר מטעם בית המשפט רלבנטי ביתר שאת לנוכח תופעת "השבי הרגולטורי", על כל סוגיה, וראו בהקשר זה האמור בפיסקאות 59-52 שלעיל (השוו גם: עניין בירון-ביטון).