"הרישיון הוא מסמך ארוך וסבוך, הכולל מגוון הוראות מתירות ואוסרות, בשורה של נושאים מקצועיים, צרכניים ואחרים; ומשרד התקשורת הוא הגורם בעל המומחיות הדרושה על מנת להשקיף על הרישיון כמכלול, ובהתאם נודע גם משקל לפרשנותו את ההוראות הרלוונטיות בהקשרן" (רע"א 7169/17 פלאפון תקשורת בע"מ נ' פירט, [פורסם בנבו] בפיסקה 10 להחלטתה של חברתי, השופטת ע' ברון (03.02.2019) (להלן: עניין פלאפון)).
בענייננו לא כך הדבר, כאמור, שכן החוזרים מנוסחים בצורה שלא מצריכה, בהכרח, פרשנות מטעם גורם בעל מומחיות מקצועית.
113. זאת ועוד: החוזרים הם חוזרים ישנים מאוד (חוזר 338 פורסם בשנת 1982, וחוזר 419 פורסם בשנת 1992), והם לא נוסחו על-ידי המפקח הנוכחי עצמו. משכך, ניתן לומר כי המפקח פירש אותם בבחינת "צופה מן הצד", ובכך מתאיין, במידה מסוימת, יתרון המומחיות המיוחס לו. נוסח העמדה שהוצגה על-ידי המפקח, שהיה לא חד-משמעי כאמור, עשוי גם הוא לתמוך במסקנה זו.
114. האפשרות שהמאסדר לוקה בכשל רגולטורי: בנקודה זו אשוב ואזכיר את עיקרי הדברים, עליהם עמד השופט י' זמיר בעבר, אשר רלבנטיים גם לענייננו:
"... ציבור המבוטחים, ובכלל זה המבוטחים בביטוח רכב, אינו מאורגן. הוא אינו מקיים קשר, כציבור, עם המפקחת... לעומת זאת חברות הביטוח, לפחות החברות הגדולות השולטות על חלק גדול מנפח הביטוח, הן גופים חזקים מבחינה כלכלית, מאורגנים היטב, לחוד וביחד, ומנוהלים על-ידי מקצוענים. הן מקיימות קשר שוטף עם המפקחת על הביטוח. יש להן גם עניין משותף: השמירה על היציבות הפיננסית של החברות. במצב זה מתעורר חשש כי יופר האיזון הראוי שבין
--- סוף עמוד 59 ---
השמירה על היציבות הפיננסית של חברות הביטוח לבין הפיקוח על תכניות הביטוח, והתכלית של הגנה על המבוטחים תיפגע" (עניין איגוד שמאי ביטוח).
הנה כי כן, בענייננו יש לקחת בחשבון שהמפקח עלול ללקות בכשל מסוג: "שבי רגולטורי", שכן מדובר בשוק, בו יש, מצד אחד, חברות חזקות ומאורגנות – חברות הביטוח, ומן הצד השני, ציבור שאיננו מתוחכם, או מאורגן – צרכני הביטוח. המבנה הארגוני של השוק עלול, לפי הספרות המקצועית, להיות מועד לכשל רגולטורי, והעמדה הפרשנית של המפקח, אשר מיטיבה כאן דווקא עם חברות הביטוח, ולא עם הצרכנים, עלולה לחזק חשש זה. משכך, מדובר במקרה שבו המאסדר, המפקח, מעדיף קבוצה מאורגנת ומתוחכמת על פני קבוצה מבוזרת וחלשה, ולפיכך יש טעם לייחס משקל נמוך יחסית לעמדתו הפרשנית, כאמור לעיל.