כן ראו את דברי השופט י' זמיר:
"במחלוקת זאת ידם של המשיבים על העליונה. בידי המשיבים מרוכז מידע הן על מצב המפעלים שאושרו והן על מצב השוק בענף הנדון; כמו כן משרתים אותם
--- סוף עמוד 114 ---
מומחים שצברו ניסיון רב ורכשו תמונה מקיפה, בענף זה כמו בענפים אחרים. המחוקק סמך עליהם שיידעו לאסוף את המידע הדרוש להחלטה בכל מקרה ומקרה ולבסס עליו את ההחלטות הראויות, כדי לקדם את מטרות החוק. כל אלה יוצרים חזקה שהחלטותיהם עומדות גם במבחן החוק. זוהי חזקת החוקיות"(ראו: בג"ץ 7365/95 האחים בולוס - חברה לייצור שיש וגרניט בע"מ נ' מרכז ההשקעות, פ"ד נ(2) 89, 95 (1996); ההדגשות הוספו, י.ו.).
45. ואמנם, על רקע האמור, חזקת תקינות המינהל היא אחת החזקות המושרשות בשיטתנו המשפטית, והיא זו המנחה אותנו כנקודת המוצא בכל הליך מינהלי. לא מצאתי הצדקה לערוך הבחנה לעניין החלת חזקה זו בין המקרה הנדון, שבגדרו נדונה פרשנותה של רשות מינהלית (המאסדר) את הנחיותיה, לבין כל מקרה אחר שבו נדונות פעולות מינהליות של הרשות. כפי שאנו מניחים, כעניין שבשגרה, כי רשויות מינהליות פועלות באופן תקין והגון, על בסיס שיקולים מקצועיים ואינטרסים המשקפים את טובת הציבור, כך עלינו להניח שהמאסדר פועל מתוך שיקולים אלה בבואו לפרש את הנחיותיו (לכך שחזקת התקינות חלה גם ביחס לפרשנותה של רשות מינהלית ביחס לחוק המסמיך שמכוחו היא פועלת, ראו למשל: עניין עגלי תל שווק בקר, בפסקה 11(ב) לחוות דעתו של השופט י' עמית).
46. בהקשר זה, אדגיש כי כלל החששות המתוארים לעיל בדבר בעיית "השבי הרגולטורי" מתקיימים – ואף ביתר שאת – ביחס ליתר סמכויותיו ופעולותיו של המאסדר המצויות בליבת תפקידיו. כך, בשל הטיותיו המתוארות לעיל, עלול המאסדר לנסח מלכתחילה את הנחיותיו באופן שאינו משקף את האינטרס הציבורי; כך, עלול המאסדר לאכוף את הנחיותיו באופן מוטה ובשל שיקולים שאינם ענייניים; כך, עלול המאסדר להכריע בסכסוכים המובאים בפניו שלא באופן מקצועי, ועוד כהנה וכהנה. חרף האמור, איני סבורה כי יש לשלול את חזקת התקינות מכל פעולותיו של המאסדר, ולמעשה לרוקנה מכל תוכן, אך בשל החשש מפני "שבי רגולטורי". נראה כי הנחה זו שלפיה המאסדר יפעל באופן לא תקין (גם אם לא במודע) יש בה כדי להטיל דופי אפריורי בהתנהלותו של המאסדר על-ידי בית המשפט. לא רק שהנחה זו אינה מתיישבת עם חזקת התקינות (ואף יוצרת, הלכה למעשה, מעין חזקה הפוכה), אלא שהיא אף מעבירה על ידי בית המשפט מסר קשה ובעייתי.