60. בשורה ארוכה של פסקי דין, עמדו בתי המשפט על כלל זה אשר הפך להיות לחלק מ"המשפט המקובל נוסח ישראל". נקבע כי יש לנהוג לפיו אף באין הוראת חוק הקובעת את תחולתו. כך ראה בין היתר עניין סיעת הליכוד, בג"צ 595/89 שמעון ואח' נ' הממונה על מחוז הדרום שבמשרד הפנים, פ"ד מד(1) 409 ; בג"צ 4225/91 גודוביץ' נ' מדינת ישראל, פ"ד מה(5) 781; בג"צ 3480/91 ברגמן נ' הוועדה לבנייה למגורים מחוז תל אביב, פ"ד מז(3) 716.
המבחן לקיומו של ניגוד עניינים:
61. בכל פסקי הדין שדנו בנושא, נקבע כי המבחן לקיומו של ניגוד עניינים הוא מבחן אובייקטיבי. עוד נקבע כי אין צורך בהוכחת קבלה בפועל של החלטות הנגועות בניגוד עניינים אלא די בהוכחות פוטנציאל שההחלטות תתקבלנה תחת נסיבות שכאלה:
"...אין אנו חייבים להשתכנע, כי הלכה למעשה נוצר כבר ניגוד אינטרסים כאמור, או כי הופקה על-ידי העותר טובת הנאה עקב משרתו האמורה. די בכך שמבחינת הנתונים האובייקטיביים, ועל סמך שיקולים המבוססים על ניסיון החיים והשכל הישר, עלולות תוצאות כאלה לנבוע מכהונת העותר בשני התפקידים ..." (דברי כב' הש' בך בבג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית מלאכי, פ"ד מא (2) 617, בעמ' 625).
62. לסיכום עד כאן, האיסור העקרוני על הימצאות בניגוד עניינים עוגן היטב בפסיקה מחייבת מאת בית משפט העליון. עניין לנו בפסיקה מושרשת, שניתנה ועוגנה רבות לפני שהנאשמים ביצעו את הפעולות המיוחסות להם. המדובר בפסיקה שלאורה יש לפעול ולאורה יש לפרש את החוק, לרבות חקיקת משנה, והדברים ברורים.
ניגוד עניינים ברשויות המקומיות:
63. המציאות מלמדת כי עובדי ונבחרי הציבור בשלטון המקומי, חשופים יותר להימצאות בניגוד עניינים. בין הסיבות לכך ניתן למנות את הקרבה הרבה יותר בין הדרג הנבחר לבין בעלי אינטרסים בתחומי הרשות המקומית; התלות הגדולה יותר של נבחרי הציבור בבעלי אינטרסים כלכליים; ריכוז סמכויות רבות בידי מעטים; מנגנוני הפיקוח והבקרה, הפנימיים והחיצוניים, חלשים יותר. ראה בעניין זה בג"ץ 415/19 משה לוי נ' שר הפנים [פסקאות 24-22 לפסק דינו של כב' הש' מזוז] (פורסם בנבו, 21.4.20).
64. בקרב הסמכויות המצויות בידי הרשות המקומית, תחום התכנון והבנייה מהווה "כר פורה" להימצאות ופעולה בניגוד עניינים. הדברים אמורים בהינתן כך שנבחרי הציבור בשלטון המקומי מחזיקים בסמכויות ביצוע בעלות אופי מקצועי מובהק, זאת בשונה מהשלטון המרכזי, שם סמכויות אלו נתונות לדרג מקצועי-פקידותי. הדברים אמורים בשים לב לכך שתחום התכנון והבנייה רוויי אינטרסים כלכליים ו"השחקנים" הנוטלים בו חלק הנם גורמים כלכליים עוצמתיים המצויים בקשר "קרוב" ותדיר באופן יחסי, עם נבחרי הציבור. בחלקם של המקרים, מדובר בכאלה המתגוררים ברשות המקומית בבחינת "פרנסי העיר" שצמחו בה, מכירים את הנפשות הפועלות, ופוגשים האחד את השני באירועים חברתיים וציבוריים כאחד.
65. את שאלת קיומו של ניגוד העניינים בהקשר זה יש לבחון על רקע תפקידה החשוב וסמכויותיה הרבות של מועצת העיר. באופן כללי ניתן לומר כי חברי מועצת הרשות המקומית אמונים במסגרת תפקידם על קביעת מדיניות, בקרה על ראש הרשות, אישור תקציב וחקיקת חוקי עזר. כך ולשם ההמחשה, פרק תשיעי לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות" קובע כי המועצה וחבריה הם האחראים על מינוי הבכירים בעירייה, לרבות מזכיר העירייה (ככל שלא מונה מנכ"ל), מהנדס עירייה, מבקר עירייה, רופא וטרינר, יועץ משפטי, מנהל מחלקת החינוך. חברי המועצה מהווים חלק מוועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים (הנאשם 1 אישר כי ישב במכרזים של עובדים במחלקת ההנדסה (עמ' 596 לפרו' מיום 3.12.19). לא רק מינוי עובדים בכירים מצוי בסמכותם, אלא גם פיטוריהם של עובדים בכירים נעשה לאחר קבלת החלטה על כך בישיבת המועצה.
66. פרק אחד עשר לפקודת העיריות קובע כי המועצה וחבריה הם אלו שמאשרים את התקציב השנתי של העירייה; פרק שלוש עשרה דן בחוקי עזר שהמועצה רשאית להתקין לצורך ביצוע פעולות להן היא נדרשת או מוסמכת. לחבר מועצה זכות להגיש שאילתה לראש העיר על כל עניין עובדתי שבתחום תפקוד העירייה, "שאילתה נוספת" ושאילתה ישירה". בתוך כך, רשאי חברי מועצה להעלות הצעות לסדר היום בישיבות מן המניין ושלא מן המניין.
67. אחד מ"כלי העבודה" המשמעותיים העומדים לטובתו של חבר מועצה היא זכות העיון המאפשרת לו נגישות גבוהה ביותר למידע מכוח סעיף 140(א) לפקודת העיריות. סעיף זה מחייב להעמיד לרשותו של חבר המועצה כל מסמך מפנקסי העירייה בתוך 3 ימים מפנייתו אל הגורם המוסמך. חבר המועצה רשאי להכין לעצמו עותק מאותם מסמכים לרבות צילומם וכן הכנת תקציר מהם.
68. על רקע המציאות המתוארת, אין לתהות על כך שלצד האיסור הכללי להימצאות בניגוד עניינים, חוקקו והותקנו נורמות קונקרטיות לניגוד עניינים ברשויות המקומיות.