"הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות, 1984" (להלן:"כללי ניגוד העניינים").
69. כללים אלו מהווים "מיני קודקס" של דיני ניגוד העניינים החלים על נבחרי הציבור ברשויות המקומיות. מדובר בכללים ייעודיים ל"חברי מועצה" לרבות כאלה שמשתתפים בוועדות השונות בעירייה כחלק מתפקידם זה. כללים אלו הותקנו כעשור לפני הפעולות המיוחסות לנאשמים וכוללים הקמת "ועדה מייעצת" אליה יכול וצריך לפנות חבר מועצה מראש על מנת לקבל חוות דעת בנושא ניגוד עניינים כללי או ספציפי.
70. הכללים גובשו בידי ועדה בה השתתפו נציגים של היועץ המשפטי לממשלה, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי. הוועדה הוקמה לאחר שנמצא שמספר נבחרי ציבור בשלטון המקומי לא נהגו, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, לפי הנורמות הנדרשות בתחום ניגוד העניינים. הכללים אושרו בידי הנהלת מרכז השלטון המקומי. בתחילה הן אושרו לתקופה של שנתיים, ולאחר מכן ללא הגבלת זמן.
אלו הם הסעיפים הרלוונטיים לענייננו:
71. "עיקרון העל" בדבר איסור ניגוד עניינים קבוע בסעיפים 2 ו-3 לסימן ב' לכללים: "חבר מועצה ינהג במילוי תפקידו באמון וללא משוא פנים, תוך גישה הוגנת כלפי הכל ובלי שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו אף למראית עין"; "חבר מועצה ינהל את ענייניו כך שלא יהיה ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר המועצה לבין תפקיד אחר או עניין אישי שלו."
אין זאת אלא ביטוי מפורש לפסיקותיו של בית המשפט בנוגע לניגוד עניינים כפי שצוטטו לעיל.
72. סעיף 5 לכללים מפרט את החובה המוטלת על חבר מועצה להודיע למועצה על כך שהוא מצוי בניגוד עניינים, וזאת "בכתב או בהקדם האפשרי; הדבר ירשם בפרוטוקול הישיבה שבה נדון הנושא הגורם כניגוד העניינים". גם ביחס לסעיף זה ניתן לראות הקבלה והרחבה של האמור בסעיף 47(א)(1) לחוק התכנון והבניה, לגבי מכלול פעילותו של חבר המועצה.
73. סעיף 6 לכללים, מורה על הקמתה של וועדה מייעצת, בהשתתפות נציג היועץ המשפטי לממשלה, מבקר פנים, יועץ משפטי ונציג מבקר המדינה, אשר תפקידם יהא להעניק חוות דעת מראש בנושא ניגוד עניינים לחבר מועצה, המבקש שעניינו ייבחן.
החשיבות של סעיף זה נוגעת לטענת ההסתמכות על עצת עורך דין מצדו של נאשם 2, שתידון במסגרת האישום החמישי. כבר עתה יצוין כי חלף פניה לגורמים פרטיים (ואינטרסנטיים), מכוח הכללים מיוסד גוף אובייקטיבי, מקצועי, שכל הורתו להנחות באופן פרוספקטיבי, פניות בנושא ניגוד עניינים.
74. סעיף 11 לסימן ד' מפרט באופן ספציפי את האיסור החל על חבר מועצה שמצוי בניגוד עניינים להצביע או לטפל בנושא שבו הוא מצוי ניגוד עניינים: "חבר מועצה ימנע מהשתתפות בדיון או מהצבעה בישיבות המועצה, אם הנושא הנדון עלול לגרום לו להימצא במישרין או בעקיפין במצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר מועצה, לבין ענייניו האישיים; חבר מועצה לא יטפל בנושא כאמור, גם מחוץ לישיבות המועצה."
75. גם ביחס לסעיף זה ניתן לראות את העיגון בכתב של ההלכה שנקבעה על ידי בית המשפט העליון ולפיה אין צורך להימצא בפועל בניגוד עניינים ודי שחבר המועצה "עלול" למצוא עצמו במצב שכזה. המדובר בכלל מחמיר שנועד למנוע מראש את התוצאות הנלוות לפעולה בניגוד עניינים, לרבות הפגיעה באמון הציבור. בהתאם לסיפא של הסעיף ובניגוד גמור לטענת הנאשם 2, איסור ההימצאות בניגוד העניינים חולש על כל פעולות חבר המועצה ולא רק על ההשתתפות וההצבעה בישיבות המועצה.
76. סעיף 11(ב)(1) לכללים קובע: "נתברר לחבר המועצה שעליו להימנע כאמור בסעיף קטן (א) לעיתים תדירות, או בנושאים חשובים אף אם אינם גורמים להימנעויות תדירות, יודיע על כך למועצה". סעיף קטן 11(ב)(2) קובע את האפשרות למנות חבר אחר חלף חבר המועצה שמצוי בניגוד עניינים תדיר, ואילו סעיף 11(ג) קובע כי מידה וחבר המועצה לא פעל כפי המחויב ממנו "יראו אותו כפסול ולפיכך עליו להתפטר מחברותו במועצה". סעיף זה הוא ביטוי נורמטיבי מוקדם לסעיף 44(ג) לחוק התכנון והבניה שהוסף במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבניה. נהיר כי נוכח טיב הפרויקטים בהם היו מעורבים הנאשמים, הרי שבהתאם לסעיף זה הם מצויים במניעות תדירה ומשכך היה עליהם להתפטר מחברותם במועצה.
77. לסעיף 15 לכללים משנה חשיבות, שכן על פי האמור בו ישנו איסור גורף, ללא שיקול דעת, לחבר מועצה שהוא גם קבלן לכהן כחבר בוועדת המשנה: "חבר מועצה שהוא קבלן בניין הבונה בתחום המרחב התכנוני שאליו שייכת הרשות המקומית לא יהיה חבר בוועדת משנה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה, המחליטה בבקשה למתן היתרים או לאישור שימוש חורג ולהקלות."
78. תכלית הסעיף ברורה ונועדה ליצור חיץ, בין בעלי העניין בקרקע לבין הגורמים שבסמכותם להחליט על מתן היתרים, אישורים חורגים והקלות שיהא בהם כדי להעשיר את קופתם של אותם בעלי העניין. סעיף זה הנו תולדה של ניסיון חיים ושכל ישר המכירים בניגוד העניינים המובנה, בין מי שעיסוקו בתחום הבנייה לבין מי שאמור לפקח ולשמש כרגולטור מטעם הציבור ואחראי על רווחתו.
79. בהקשר לסעיף זה, יש להידרש לפועלו של נאשם 1 במסגרת האישום הראשון שבו קיבל אופציה לרכישת המגרש ובתוך כך הגיש תכניות לשינוי ייעוד, כמו גם תכניות מפורטות לבינוי העתידי באמצעות האדריכל חיים ורדה. הגם שכלל זה נוקט בלשון "קבלן", פרשנות תכליתית מובילה לכך שגם עניינו של נאשם 1 בזיקה לאישום הראשון נכלל בגדרו של סעיף זה. גם מבחינה לשונית אין לומר שנאשם 1 אינו יכול בשום אופן להיחשב כקבלן.
80. סעיף 17(א) לכללים שעניינו "ניגוד עניינים בייצוג" קובע כי:" לא ייצג חבר מועצה בפני הרשות המקומית שבה הוא מכהן קרוב שלו או אדם שיש לו איתו במישרין או בעקיפין קשרים עסקיים, ולא יפעל בשמו בפניה". סעיף 17ב קובע: "לא ייצג חבר מועצה תאגיד ולא יפעל בשמו בפני הרשות המקומית שבה הוא מכהן אם הוא... עובד של אותו תאגיד או מקיים קשרים עסקיים בהיקף משמעותי עם אותו תאגיד" (הדגשות לא במקור).