בגץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 54321-03-25
בג"ץ 54373-03-25
בג"ץ 54398-03-25
בג"ץ 54419-03-25
בג"ץ 54463-03-25
בג"ץ 56740-03-25
בג"ץ 56745-03-25
בג"ץ 56965-03-25

לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז

העותרים בבג"ץ
54321-03-25:

העותרת בבג"ץ
54373-03-25:

העותרת בבג"ץ
54398-03-25:

העותרים בבג"ץ
54419-03-25:

העותרות בבג"ץ
54463-03-25:

העותרים בבג"ץ
56740-03-25:

העותרים בבג"ץ
56745-03-25:

העותרת בבג"ץ
56965-03-25:
1. התנועה למען איכות השלטון בישראל
2. פורום "חומת מגן לישראל"

משמר הדמוקרטיה הישראלית

התנועה לטוהר המידות

אורי צבי זכי ו-9 אח'

1. סיעת יש עתיד
2. סיעת המחנה הממלכתי
3. סיעת ישראל ביתנו
4. סיעת העבודה

נמרוד שפר ו-37 אח'

מפקדים למען ביטחון ישראל – בכירי מערכת הביטחון למען הסדרים מדיניים-ביטחוניים ו-7 אח'

התנועה הדמוקרטית האזרחית

נגד

המשיבים בבג"ץ
54321-03-25:

המשיבים בבג"ץ
54373-03-25:

המשיבים בבג"ץ
54398-03-25:

המשיבים בבג"ץ
54419-03-25:

המשיבים בבג"ץ
54463-03-25:

המשיבים בבג"ץ
56740-03-25:

המשיבים בבג"ץ
56745-03-25:

המשיבים בבג"ץ
56965-03-25:

המבקשים להצטרף להליכים:

1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים
5. ראש שירות הביטחון הכללי

1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. ראש שירות הביטחון הכללי
5. שירות הביטחון הכללי

1. ראש הממשלה
2. ממשלת ישראל
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. ראש שירות הביטחון הכללי

1. ראש הממשלה
2. ממשלת ישראל
3. מזכיר הממשלה
4. היועצת המשפטית לממשלה
5. ראש שירות הביטחון הכללי

1. ראש ממשלת ישראל
2. ממשלת ישראל
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. ראש שירות הביטחון הכללי

1. היועצת המשפטית לממשלה
2. ראש הממשלה
3. ממשלת ישראל
4. ראש שירות הביטחון הכללי

1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. ועדת השרים לענייני שירות הביטחון הכללי
4. הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים
5. היועצת המשפטית לממשלה
6. ועדת המשנה למודיעין, שירותים חשאיים ושו"ן של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת
7. ראש שירות הביטחון הכללי

1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. ראש שירות הביטחון הכללי

1. טליק גואלי ו-115 אח'
2. יגאל טמם ו-11 אח'
3. בועז מירן ו-24 אח'
4. יהושע שני ו-9 אח'
5. האקדמיה למען ישראל דמוקרטית ו-7 אח'

תאריך הישיבה:
עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים

י' בניסן התשפ"ה (8 באפריל 2025)
בשם העותרים בבג"ץ
54321-03-25:

בשם העותרת בבג"ץ
54373-03-25:

בשם העותרת בבג"ץ
54398-03-25:

בשם העותרים בבג"ץ
54419-03-25:

בשם העותרות בבג"ץ
54463-03-25:

בשם העותרים בבג"ץ
56740-03-25:

בשם העותרים בבג"ץ
56745-03-25:

בשם העותרת בבג"ץ
56965-03-25:

בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ
54321-03-25:

בשם המשיבים 5-3 בבג"ץ 54321-03-25, המשיב 5 בבג"ץ 54373-03-25 והמשיבים 3 ו-6 בבג"ץ 56745-03-25:

בשם המשיבה 6 בבג"ץ 56745-03-25:

בשם המבקשים להצטרף 1:

בשם המבקשים להצטרף 2:

בשם המבקשים להצטרף 3:

בשם המבקשים להצטרף 4:

בשם המבקשים להצטרף 5:
עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד רותם בבלי דביר; עו"ד יעל בלוך

עו"ד אוהד שפק; עו"ד רינה ענתי

עו"ד בעז ארד; עו"ד אביה אלף; עו"ד עומר מקייס

עו"ד יעל ויזל; עו"ד חגי קלעי

עו"ד עודד גזית; עו"ד אלירם בקל; עו"ד ערן מרינברג; עו"ד עמרי שגב

עו"ד דפנה הולץ-לכנר; עו"ד קמילה אביגייל מיכמן

עו"ד גלעד ברנע

עו"ד גלעד שר; עו"ד איתן טוקר

עו"ד ציון אמיר; עו"ד ינון סרטל; עו"ד ניר לזר

עו"ד ענר הלמן; עו"ד נטע אורן; עו"ד יונתן ברמן; עו"ד מטר בן ישי

עו"ד יצחק ברט

עו"ד זהבה גור; עו"ד יותם אייל

עו"ד אפרים דמרי; עו"ד יצחק בונצל

עו"ד יהודה פואה

עו"ד יצחק בם

עו"ד רן שפרינצק; עו"ד נעם חפץ

פסק-דין

הנשיא יצחק עמית:
ביום 20.3.2025 התקבלה החלטה בדבר הפסקת כהונתו של ראש שירות הביטחון הכללי (החלטה 2904 של הממשלה ה-37, "הפסקת כהונתו של ראש שירות הביטחון הכללי" (20.3.2025) (להלן: החלטה 2904)). מדובר בהחלטה חסרת תקדים בתולדות המדינה, שבמסגרתה מופסקת כהונתו של אחד משבעת נושאי המשרה הבכירים ביותר בשירות המדינה. העתירות שלפנינו מכוונות כלפי הליך קבלת החלטה 2904.
כפי שיפורט להלן, לימים, החלטה 2904 בוטלה בהחלטה 2989 של הממשלה ה-37 "ביטול החלטת ממשלה מספר 2904 מיום 20.03.2025" (29.4.2025) (להלן: החלטה 2989). החלטה זו התקבלה לאחר שראש שירות הביטחון הכללי, מר רונן בר (להלן: ראש השב"כ), הודיע כי בדעתו לסיים את תפקידו ביום 15.6.2025. נקדים ונאמר, כי בהינתן התקדימיות של סיום כהונת ראש השב"כ, נוכח הפגמים המשמעותיים שנפלו במסגרת קבלת ההחלטה, ובשל החשיבות שבהבהרת הדין בנסיבות העניין, סברנו שאין להתייחס לכך כאפיזודה שהיא כ'קצף על פני המים', ולהימנע מדיון. לצד זאת, השינוי בהחלטה האופרטיבית ייתר התייחסות לחלק מן השאלות שהעתירה עוררה, ובכללן שאלת הסעד.
רקע: החלטת ממשלה 2904
1. חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 (להלן: חוק השירות או החוק) מסדיר את אופן מינויו של ראש השירות, את תקופת כהונתו, וכן מסמיך את הממשלה להפסיק את כהונתו. סעיף 3 לחוק שעניינו "ראש השירות", קובע:

ראש השירות
3. (א) ראש שירות הביטחון הכללי (בחוק זה – ראש השירות) ימונה בידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה; הודעה על המינוי תפורסם ברשומות.
(ב) תקופת כהונתו של ראש השירות תהיה חמש שנים, אם לא קבעה הממשלה תקופה קצרה יותר בהחלטת המינוי; הממשלה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להאריך את כהונתו של ראש השירות לתקופה נוספת שלא תעלה על שנה אחת.
(ג) הממשלה רשאית להפסיק את כהונתו של ראש השירות לפני תום תקופת כהונתו.
2. ביום 11.10.2021, לאחר בחינתה של הוועדה המייעצת לעניין מינויים לתפקידים בכירים (להלן: הוועדה המייעצת), התקבלה החלטה 473 של הממשלה ה-36 "מינוי ראש שירות הביטחון הכללי" (11.10.2021), למנות לתפקיד ראש השירות את רונן בר, החל מיום 14.10.2021 ולמשך חמש שנים, קרי: עד לחודש אוקטובר 2026.
3. ביום 16.3.2025, הודיע ראש הממשלה לראש השב"כ כי בכוונתו להביא לפני הממשלה הצעת החלטה בדבר סיום כהונתו תוך מספר ימים. בו ביום, היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת), שלחה מכתב אל ראש הממשלה, ובו ציינה כי לא ניתן לפתוח בהליך סיום כהונת ראש השב"כ עד להשלמת בירור התשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית לעניין:
"הריני להודיעך ביחס להחלטתך להביא לישיבת ממשלה שתיקבע השבוע החלטה בעניין סיום כהונת ראש השב"כ, כי לא ניתן לפתוח בהליך סיום כהונה כאמור, עד להשלמת בירור התשתית העובדתית והמשפטית שעומדת ביסוד החלטתך ואפשרותך לעסוק בנושא בעת הזו.
זאת, בשל רגישותו יוצאת הדופן של העניין; תקדימיותו; החשש כי ההליך נגוע באי חוקיות ובניגוד עניינים, ובשים לב לכך שתפקיד ראש שירות הביטחון הכללי אינו משרת אמון אישית של ראש הממשלה".
4. למחרת היום, ביום 17.3.2025, השיב ראש הממשלה ליועצת המשפטית לממשלה וציין, בעיקרם של דברים, כי הפסקת כהונת ראש השב"כ היא בסמכותה הבלעדית של הממשלה לפי חוק השירות; כי הרמיזות על חשד לאי-חוקיות וניגוד עניינים במכתבה של היועצת המשפטית לממשלה הן "היפוך גמור של הצדק"; כי החקירה שנפתחה כנגד אנשי לשכת ראש הממשלה "הומצאה יש מאין כדי לפגוע בסמכותו של ראש הממשלה וממשלת ישראל ונועדה לטרפד ולכבול את ידיה של הממשלה מקיום כל דיון עתידי על סיום תפקידו של ראש השב"כ"; וכי הטענה שתפקיד ראש השב"כ אינו משרת אמון אישית של ראש הממשלה היא מניפולציה, שכן האמון שעליו מדובר הוא האמון ביכולותיו של ראש השב"כ להתמודד עם האתגרים הביטחוניים הדחופים.
5. ביום 18.3.2025 שלחה היועצת המשפטית לממשלה מכתב נוסף אל ראש הממשלה, שבו חזרה והבהירה כי "לא ניתן לפתוח בהליך סיום כהונה של ראש השב"כ עד להשלמת בירור התשתית העובדתית והמשפטית שעומדת ביסוד [ההחלטה – י"ע]". עוד צוין במכתב זה, כי "טרם הבאת הצעת החלטה בדבר סיום הכהונה לממשלה, נדרש יהיה לקבל את המלצת הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים". כן הובהר כי לא ניתן לקיים בשלב זה את ישיבת הממשלה המתוכננת לדיון בנושא; וכי יש לבסס את הליך סיום הכהונה של ראש השב"כ על תשתית עובדתית מוצקה, ולאחר שתינתן לו ההזדמנות להציג את התייחסותו לטעמים העומדים בבסיס ההחלטה המבוקשת. ביום 19.3.2025 המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) שלח מכתב למזכיר הממשלה. למכתבו צורפה חוות דעת משפטית בעניין ההליך הראוי לבחינת סיום כהונת ראש השב"כ שבה צוין, בין היתר, כי הממשלה נדרשת לקבל את המלצת הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים בטרם קבלת החלטה בנושא.
6. עוד באותו היום הפיץ ראש הממשלה הצעה להחלטת ממשלה לקראת ישיבת הממשלה שנועדה להתקיים למחרת, בעניין הפסקת כהונתו של ראש השב"כ. בהצעת ההחלטה הוצע לקבוע כי ראש השב"כ יסיים את כהונתו ביום 20.4.2025, וזאת על רקע "חוסר אמון מקצועי ואישי מתמשך של ראש הממשלה בראש השירות אשר בין היתר מונע מן הממשלה ומראש הממשלה מימוש יעיל של סמכותם ופוגע ביכולתו של השירות לממש את ייעודו". בדברי ההסבר להצעת ההחלטה נכתב גם כי "קיימת דחיפות בהפסקת כהונתו של ראש השירות לאלתר בשל חוסר האמון המתמשך כאמור, ואולם בשים לב לצורך בחפיפה עם ממלא מקום או ראש שירות חדש, אשר ימונה להחליפו, מוצע לקבוע כי רונן בר יסיים את תפקידו כראש השב"כ ביום 20 באפריל 2025".
7. למחרת היום, ביום 20.3.2025, דהיינו ביום המיועד לישיבת הממשלה, שלח מזכיר הממשלה מכתב אל המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, ובמסגרתו חלק על עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בדבר הצורך להביא את הנושא בפני הוועדה המייעצת, תוך שציין כי "מדובר בטעות מנהלית מוחלטת וברורה, שכן אין במאגר החלטות מזכירות הממשלה החלטה תקפה המחייבת לבצע את הצעד הזה" (ההדגשה במקור – י"ע).
8. בהמשכו של אותו יום, לקראת ישיבת הממשלה שכותרתה "הפסקת כהונתו של ראש שירות הביטחון הכללי", שלח ראש השב"כ מכתב אל שרי הממשלה, ובו כתב, בתמצית, כי "הצעת ההחלטה באופן בו נוסחה כוללת טענות כלליות, לקוניות ולא מבוססות שאינן מאפשרות [לו – י"ע] לגבש מענה סדור, ונראה כי מסתירות את המניעים העומדים בבסיס הכוונה להפסקת [כהונתו – י"ע]". בהמשך לכך, הוא התייחס במכתבו לחקירה העוסקת במעורבות של קטאר בלשכת ראש הממשלה, וציין כי ניסיון ההדחה הבהול והפתאומי פוגע במאמצי החקירה וטבול "בשיקולים זרים ובניגוד עניינים אישי ומוסדי שאין חמור ממנו".
9. בהמשך אותו היום, התקבלה החלטה 2904, שזו לשונה:
"מחליטים: בהתאם לסעיף 3(ג) לחוק שירות הביטחון הכללי התשס"ב-2002, להפסיק את כהונתו של ראש שירות הביטחון הכללי רונן בר לפני תום תקופת כהונתו. רונן בר יסיים את תפקידו כראש שירות הביטחון הכללי ביום 10 באפריל 2025 (י"ב בניסן התשפ"ה) או כשימונה ראש שירות ביטחון כללי קבוע, לפי המועד המוקדם.
לאור דחיפות ההחלטה, אופיה והשלכותיה ולהסרת הספק ועל אף שעמדת הממשלה היא כי אין החלטת ממשלה תקפה לעניין ההליכים לקיצור כהונת ראש השירות, ובכלל זה אין החלטה המחייבת בחינה מוקדמת של הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, הממשלה קובעת כי החלטתה זו גוברת על כל החלטת ממשלה קודמת הנושא.
הממשלה מודה לרונן בר על שירותו ארוך השנים למען ביטחון ישראל.
הממשלה מדגישה את הערכתה לנשות ואנשי שירות הביטחון הכללי, לפועלם ולהקרבתם שאין לה גבול למען ביטחונם של אזרחי ישראל".
הנה כי כן, החלטה 2904 התקבלה תוך ארבעה ימים (שבתוכם חל גם סוף שבוע), לאחר שראש הממשלה הודיע לראש השב"כ כי בדעתו להפסיק את כהונתו.
העתירות והדיון בהן
10. עוד לפני שהתקיימה ישיבת הממשלה ביום 20.3.2025, הוגשו לבית משפט זה שלוש עתירות אשר במסגרתן התבקש למנוע את כינוס ישיבת הממשלה בנושא הפסקת כהונתו של ראש השב"כ (בג"ץ 43461-03-25, בג"ץ 44727-03-25 ובג"ץ 44873-03-25). ביום 18.3.2025 וביום 20.3.2025, דחה בית משפט זה (השופטים נ' סולברג, ג' כנפי-שטייניץ ו-ר' רונן) את העתירות על הסף, בשל היותן עתירות מוקדמות.
11. ביום 21.3.2025, לאחר שהתקיימה ישיבת הממשלה, הוגשו לבית משפט זה חמש מן העתירות שבכותרת, שבמסגרתן התבקש, בין היתר, להורות על ביטול החלטה 2904 (בג"ץ 54321-03-25, בג"ץ 54373-03-25, בג"ץ 54398-03-25, בג"ץ 54419-03-25, ובג"ץ 54463-03-25). עוד באותו היום השופטת ג' כנפי-שטייניץ הוציאה צו ארעי להשהיית תוקפה של ההחלטה מושא העתירות עד למתן החלטה אחרת (להלן: הצו הארעי).
12. ביום 23.3.2025 הוגשו לבית משפט זה שלוש עתירות נוספות באותו עניין (בג"ץ 56740-03-25, בג"ץ 56745-03-25 ובג"ץ 56965-03-25), והשופטת ר' רונן הורתה על איחוד שלוש העתירות עם חמש העתירות שכבר הוגשו, וקבעה כי בתגובתם המקדמית יתייחסו המשיבים גם לשלוש העתירות האלו.
13. ביום 25.3.2025 הוגשה הודעה ובקשה מטעם היועצת המשפטית לממשלה, שבה התבקש כי הצו הארעי יבהיר כי לא יתחילו הליכי הבחירה והראיונות של מועמדים לתפקיד ראש שב"כ או לתפקיד ממלא מקום ראש השב"כ. בהמשך אותו יום ניתנה החלטה נוספת של השופטת ג' כנפי-שטייניץ, שבמסגרתה נקבע, בין היתר, כי הצו הארעי יוותר על כנו עד להחלטה אחרת, ולצד זאת, נדחתה בקשת היועצת להבהירו.
14. למען שלמות התמונה יצוין כי בהליך דנן הוגשו חמש בקשות להצטרף כ"ידידי בית משפט" או כמשיבים, שיתוארו להלן בתמצית. ארבע בקשות הוגשו מטעם משפחות שכולות ומשפחות חטופים שביקשו להצטרף כמשיבים ותמכו בעמדת הממשלה (לשם הנוחות יכונו ארבע קבוצות המבקשים: המבקשים להצטרף). בקשה חמישית להצטרפות כ"ידיד בית משפט" הוגשה מטעם "מטה מאבק האקדמיה" ו"בכירי שירות הביטחון בישראל לשעבר" בתמיכה בעתירות (להלן: בכירי שירות הביטחון לשעבר).
15. ביום 8.4.2025 קיימנו דיון בעתירות, ובפתחו הסכימו הצדדים, מטעמי יעילות ובהתחשב בסד הזמנים, כי הדיון יתקיים כאילו ניתן צו על-תנאי. בתום הדיון ניתן צו ביניים המורה כדלקמן:
"ניתן בזאת צו ביניים שלפיו רונן בר, ראש השב"כ, ימשיך לכהן בתפקידו עד למתן החלטה אחרת – על כל המשתמע מכך. בכלל זה, ומבלי לגרוע מכלליות האמור לעיל, אין לקדם כל מהלך שעניינו סיום כהונת ראש השב"כ, לרבות הכרזה על מציאת מחליף או ממלא מקום לראש השב"כ, ואין לפגוע בסמכויותיו. עם זאת, אין מניעה מלראיין מועמדים לתפקיד ללא הכרזה כאמור לעיל. כן יובהר כי ראש הממשלה והממשלה אינם רשאים לחרוג מסדרי העבודה הנהוגים ביחסיהם המקצועיים עם ראש השב"כ והשב"כ, ובכלל זה ביחס למתן הוראות לבעלי התפקידים הכפופים לראש השב"כ".
כמו כן, על רקע טענות שהועלו מצד ראש הממשלה, הממשלה וחלק מהמבקשים להצטרף, כי לעמדת היועצת המשפטית לממשלה צורף מכתב של ראש השב"כ מבלי שזה נתמך בתצהיר, נקבע בהחלטה כי ראש השב"כ רשאי להגיש תצהיר לתמיכה בטענותיו העובדתיות עד ליום 20.4.2025, וכי ראש הממשלה יגיש תצהיר לתמיכה בטענותיו העובדתיות עד ליום 24.4.2025, וכן יצרף לתצהירו את כלל המסמכים הנחוצים לצורך תמיכה בטענותיו. כן הובהר כי השניים רשאים להגיש גם תצהיר חסוי אם ירצו לעשות כן. לבסוף נקבע כי ראש הממשלה, הממשלה והיועצת המשפטית לממשלה רשאים להגיש הודעה משותפת עד ליום 20.4.2025 ככל שיעלה בידם להגיע להסדר מוסכם בנוגע לסוגיה שבמוקד העתירות דנן.