התפתחויות לאחר הדיון
16. בהמשך להחלטתנו, בימים 21.4.2025 ו-27.4.2025 הוגשו תצהירים של ראש השב"כ ושל ראש הממשלה (בהתאמה), שבמסגרתם הובאו תימוכין עובדתיים לטענותיהם במסגרת ההליכים שלפנינו.
17. ביום 29.4.2025 הגישו ראש הממשלה והממשלה הודעה ובמסגרתה צוין כי ביום 28.4.2025 הודיע ראש השב"כ לראש הממשלה כי החליט לסיים את כהונתו ביום 15.6.2025. בהמשך לכך התקבלה החלטה 2989, שבגדרה הוחלט לבטל את החלטה 2904.
18. על רקע האמור טענו ראש הממשלה והממשלה, בעיקרם של דברים, כי ההליכים שבכותרת התייתרו ויש למחוק את העתירות. בהחלטתנו מיום 29.4.2025 הורינו לצדדים להשיב לבקשת ראש הממשלה והממשלה. העותרים ובכירי שירות הביטחון לשעבר טוענים, בעיקרם של דברים כי בנסיבות העניין, ובשים לב לעקרוניות השאלות שבמחלוקת, יש מקום להכריע בעתירות גם בהיעדר אפשרות לסעד ממשי. היועצת המשפטית לממשלה טוענת אף היא כי חשיבות ועקרוניות הטענות שהועלו בעתירות, כמו גם השתלשלות העניינים בקשר להליך קבלת ההחלטה לבטל את סיום כהונת ראש השב"כ, מצדיקים הכרעה מנומקת בעתירות. המבקשים להצטרף סומכים ידיהם על בקשת ראש הממשלה והממשלה, וטוענים, בין היתר כי דין העתירות להימחק.
19. בנוסף, ביום 23.4.2025 הוגשה בקשה מטעם הוצאת עיתון "הארץ" ושני עיתונאים נוספים לפרסום התצהיר החסוי מטעם ראש השב"כ והנספחים שנלווים לו. ביום 29.4.2025 הוגשה בקשה מטעם העותרים "לחשיפת" התצהיר החסוי מטעם ראש השב"כ; הנספחים החסויים שצורפו לתצהיר מטעם ראש הממשלה; וסטנוגרמת ישיבת הממשלה מיום 20.3.2025 שהוגשה לנו מטעם ראש הממשלה והממשלה במהלך הדיון (להלן: הסטנוגרמה). באותו יום הוגשה בקשה מטעם עיתון ישראל היום בע"מ ועיתונאית נוספת, לפרסום מסמכים אלה. לאחר שעיינו בבקשות ובתגובות המשיבים להן, לא מצאנו כי יש בטענות שפורטו בבקשות כדי לגבור על האינטרסים שבבסיס הוראות סעיף 35 לחוק יסוד: הממשלה וסעיף 19 לחוק השירות. על כן, הבקשות נדחות בזאת.
תמצית טענות הצדדים לגופן של העתירות
20. העותרים טוענים כי ראש הממשלה והממשלה פעלו בניגוד להוראות מחייבות של החלטות ממשלה קודמות, לפיהן ניתן להפסיק את כהונתו של ראש השב"כ רק לאחר קבלת המלצתה של הוועדה המייעצת לעניין מינויים לתפקידים בכירים. עוד לטענתם, הליך קבלת ההחלטה פגום מפני שההחלטה לא הובאה לבחינה של הייעוץ המשפטי לממשלה כנדרש, והתקבלה שלא בהתאם לעמדתו. נטען כי החלטת הממשלה התקבלה שלא על בסיס תשתית עובדתית מספקת; כי הליך קבלת החלטת הממשלה פגום מחמת אי-מתן זכות טיעון לראש השב"כ בטרם קבלתה; וכי החלטות ראש הממשלה והממשלה התקבלו בניגוד עניינים נוכח החקירות שמנהל שירות הביטחון הכללי בעניינם של מי שהועסקו בלשכת ראש הממשלה או שהיו כפופים למרותו. לטענתם, יש לגזור גזירה שווה בין ניגוד העניינים שבו מצוי ראש הממשלה, לבין ניגוד העניינים שבו נמצאת הממשלה במליאתה, וזאת לנוכח הזיקה שבין ראש הממשלה לממשלה. עוד נטען כי משרת ראש השב"כ היא לא "משרת אמון", ולכן לא היה מקום לבסס את החלטה 2904 על חוסר אמון נטען בין ראש הממשלה לראש השב"כ.
21. היועצת המשפטית לממשלה סבורה אף היא כי יש להורות על בטלות החלטה 2904 של הממשלה נוכח הפגמים שנפלו בקבלתה. היא סבורה כי החלטת הממשלה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית חסרה, וכי הממשלה לא עמדה בחובת ההיוועצות עם הוועדה המייעצת קודם לקבלת ההחלטה. צוין כי בנסיבות שבהן מתנהלות חקירות פליליות שמוביל שירות הביטחון הכללי בעניינם של גורמים המקורבים לראש הממשלה – נדרש היה לבחון עובר לקבלת ההחלטה אם ראש הממשלה מצוי בניגוד עניינים, ברם, ההחלטה על הפסקת כהונתו של ראש השב"כ התקבלה מבלי שלובן חשש זה לניגוד עניינים. היועצת מציינת בנוסף כי בחינה של השתלשלות האירועים סביב קבלת החלטת הממשלה מעוררת סימני שאלה ביחס למניעים העומדים בבסיסה. לטענתה, מכלול הנסיבות, לחוד ובמצטבר, מטיל צל כבד על אופן קידום ההחלטה בעיתוי שבו היא קודמה, ומחזק את הצורך בבחינת הנושא על ידי גורם עצמאי ובלתי תלוי.
לבסוף, היועצת טוענת כי ההליך הנוכחי הוא בעל השלכות ניכרות על אופיו המקצועי והממלכתי של שירות הביטחון הכללי בפרט, ושל השירות הציבורי בכלל. בתוך כך, הודגשה חשיבותו של נושא סיום הכהונה לצורך שמירה על עצמאותם ומקצועיותם של נושאי משרה בכירה בשירות הציבורי. זאת, ביתר שאת כאשר עסקינן בנושאי משרה המחזיקים בסמכויות אכיפה וחקירה, שטמון בהן פוטנציאל לפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות.
22. ראש הממשלה והממשלה, שיוצגו בהליכים שלפנינו בנפרד מהייעוץ המשפטי לממשלה, העלו שורה של טענות סף המצדיקות, לגישתם, את דחיית העתירות. ראשית, הם טוענים כי הסוגיה דנן אינה שפיטה. לשיטתם, אחריות הממשלה לביטחון המדינה ולביטחון אזרחיה אינה מאפשרת לחייב את הממשלה לעבוד עם ראש שב"כ שאין לה אמון בו. שנית, נטען כי העותרים מתעברים על ריב לא להם. זאת, מפני שהנפגע הישיר מהחלטת הממשלה הוא ראש השב"כ, שבחר שלא לעתור נגד ההחלטה, והוא הגורם היחיד שיכול לייצג את עניינו.
לגופם של דברים, ראש הממשלה והממשלה טוענים כי סעיף 3(ג) לחוק השירות קובע סמכות מפורשת ובלתי מסויגת של הממשלה להחליט על סיום כהונתו של ראש השב"כ. עוד נטען, כי החלטתה של הממשלה התבססה על טענות מפורטות של שרי הממשלה במהלך ישיבת הממשלה בנוגע לתפקוד ראש השב"כ והצורך בהחלפתו. כמו כן, נטען כי החלטות הממשלה שאליהן הפנו העותרים לא מחייבות את הממשלה לפנות לוועדה המייעצת לצורך סיום כהונת ראש השב"כ, וכי בכל מקרה אין מחלוקת בדבר סמכותה של הממשלה לבטל את החלטותיה הקודמות, בבחינת "הפה שאסר הוא הפה שהתיר". ראש הממשלה והממשלה מוסיפים כי באי-התייצבותו לישיבת הממשלה ויתר למעשה ראש השב"כ על זכות הטיעון שעמדה לו. אשר לטענת ניגוד העניינים, נטען כי לא הייתה מניעה שראש הממשלה יביא את החלטתו להפסקת כהונת ראש השב"כ להכרעת הממשלה, שכן ראש הממשלה אינו חשוד בדבר ולא מתנהלת נגדו כל חקירה. כך או כך, לטענתם, הסמכות להפסיק את כהונתו של ראש השב"כ נתונה לממשלה במליאתה, שהיא גוף קולקטיבי שאינו יכול להימצא בניגוד עניינים כלשהו.
בנוסף, ראש הממשלה והממשלה טוענים כי אובדן האמון בראש השב"כ מצדיק את סיום כהונתו. בהקשר זה נטען כי לאורך ניהול המלחמה, איבדו ראש הממשלה והממשלה את אמונם המקצועי בראש השב"כ, וזאת, בין היתר, נוכח פערים משמעותיים בתפישה הביטחונית והאסטרטגית בין ראש הממשלה וראש השב"כ, והכל כמפורט בדברי ההסבר להחלטת הממשלה. לטענתם, האמון שאותו הם דורשים אינו אמון במובן האישי, כמו זה שנדרש במשרת אמון. כן נטען כי חרף העובדה שאובדן האמון בראש השב"כ החל כבר בשבעה באוקטובר, ולמרות שאחריותו לכשל שאירע אינה מוטלת בספק – בחרה הממשלה לחכות לעיתוי המתאים להפסקת כהונתו – אחרי קבלת התחקירים, ובמעבר בין שלבי הלחימה. לטענתם, חוסר האמון בראש השב"כ קדם לפתיחת חקירות השב"כ נגד אנשי לשכת ראש הממשלה, ולא להפך.
23. המבקשים להצטרף סומכים ידיהם, בעיקרם של דברים, על טענות ראש הממשלה והממשלה. הם מדגישים את אחריותו של ראש השב"כ למחדלים שהביאו לטבח השבעה באוקטובר ולמותם של יקיריהם או לחטיפתם, וטוענים כי היה עליו להתפטר או להיות מפוטר זה מכבר. לטענתם, לממשלה הסמכות לפטר את ראש השב"כ, ומשהצהיר כי בדעתו לפרוש עוד לפני סיום כהונתו, על אחת כמה וכמה שאין מקום להתערבות בית משפט זה בנושא. התערבות כזאת תהא, לשיטתם, בלתי דמוקרטית, שכן משמעותה, הלכה למעשה, היא שראש השב"כ יכהן בתפקידו מכוח צו שיפוטי, מבלי שהוא כפוף למרותה של הממשלה.
24. בכירי שירות הביטחון לשעבר תומכים בטענות העותרים. לטענתם, עיקרון הממלכתיות המעוגן בחוק השירות מבסס את תפקידו של ראש השב"כ כשומר סף ומגביל את סמכותו של ראש הממשלה לעניין סיום כהונתו. הם מוסיפים כי סמכויות השב"כ, כליו ואמצעיו הטכנולוגיים, והקושי בפיקוח אפקטיבי על הפעלת סמכויותיו – מחייבים את צמצום שיקול הדעת של הדרג הפוליטי ביחס להפסקת כהונתו של ראש השב"כ, והחלת ביקורת שיפוטית הדוקה, וזאת נוכח החשש לניצול לרעה של כוחו הרב. כמו כן, הם טוענים כי סיום כהונתם של ראשי ארגוני אכיפה וארגוני ביטחון חשאיים מקימים חשש ממשי לנסיגה דמוקרטית, להשתלטות פוליטית על אותם ארגונים ולפגיעה בחירויות הפרט.
דיון והכרעה
25. גופי הביטחון בישראל, ובהם שירות הביטחון הכללי, מופקדים על שמירת ביטחונה של ישראל, על ביטחון אזרחיה, ועל מוסדות המדינה וסדרי המשטר הדמוקרטי. פעילותם, תפקידיהם וסמכויותיהם הופכים את גופי הביטחון לרכיב מרכזי ביסודות השלטוניים והחוקתיים במדינה. משהופקדו על קודש הקודשים של המדינה, כלל ראשי מערכות הביטחון – ובכלל זה ראש השב"כ – חבים חובת נאמנות כלפי הציבור. נאמנותם של ראשי מערכת הביטחון אינה נאמנות מפלגתית-פוליטית לממשלה מסוימת או נאמנות אישית לראש ממשלה כזה או אחר. היא נאמנות לציבור הישראלי כולו, שהפקיד בידיהם את היקר מכל: את חייו ואת ביטחונו. חובת נאמנות זו לא עומדת בסתירה לחובתו של ראש השב"כ להגשים ולקדם את מדיניות הממשלה; אלא, היא מבטאת את העיקרון היסודי בדבר המחויבות העקרונית של כלל רשויות המדינה לשלטון החוק.
26. מתקפת הטרור הנפשעת שארעה בשבעה באוקטובר זעזעה את החברה הישראלית כולה, וזעקתם של בני המשפחות השכולות שנשמעה באולמנו יורדת חדרי בטן. לצד זאת, יש להדגיש כי ענייננו אינו בשאלת האחריות האישית של ראש השב"כ למאורעות השבעה באוקטובר, אלא בשאלת חוקיות החלטת הממשלה לסיים את כהונתו. ודוק: אין ענייננו בפרוצדורה יבשה של דיני עבודה בזמן מלחמה. נהפוך הוא. את פיטוריו חסרי התקדים של ראש השב"כ יש לראות דווקא באספקלריה הרחבה של הבטחת האינטרסים החיוניים של המדינה גם בתקופת מלחמה ודווקא בתקופת מלחמה.
27. כפי שנראה להלן, ההחלטה בדבר סיום כהונת ראש השב"כ התקבלה שלא בהתאם לדין. הממשלה אינה מוסמכת ואינה רשאית לפעול בניגוד לדין. הייתה זו ממשלת ישראל שהחליטה עוד לפני שנים כי הדרך הנאותה לסיום כהונתם של בכירים בשירות הציבורי, שאחד מהם הוא ראש השב"כ, היא באמצעות פנייה לוועדה המייעצת. לא כך פעלה הממשלה במקרה דנן, ובנוסף, כפי שיובהר בהמשך, בהחלטה לסיים את כהונת ראש השב"כ נפלו פגמים רבים וביניהם: היעדר תשתית עובדתית, היעדר שימוע וטיעון, ופעולה בניגוד עניינים. כל אחד מפגמים אלה עומד בפני עצמו, ומשקלם הסגולי המצטבר מביא למסקנה שסיום הכהונה נעשה שלא כדין.
28. על רקע זאת, אני סבור כי ההליכים שלפנינו מעלים סוגיה עקרונית ראשונה במעלה. חשיבותה של הכרעה בנושאים עקרוניים אלה מצדיקה להידרש למחלוקת שבין הצדדים גם מקום שבו הממשלה עצמה החליטה לבטל את ההחלטה בדבר סיום כהונת ראש השב"כ לאחר שזה הודיע על התפטרותו והממשלה ביטלה את החלטה 2904. לעמדתי, כאמור, יש מקום לדון בשאלת חוקיות החלטה 2904. כפי שנפסק בעבר, אף שככלל אין מקום ליתן חוות דעת אקדמיות גרידא בשאלות שההכרעה בהן הפכה לתיאורטית – יתכנו מקרים שבהם יהיה מוצדק לסטות מכלל זה. כך למשל, במקרים שבהם יש להכרעה חשיבות עקרונית מיוחדת; בהליך השיפוטי שקדם לאותה הכרעה הושקעו משאבים ותשומות ניכרות; העניין עלול לחזור על עצמו; יש צורך להרתיע מפני התנהגות דומה ופסולה בעתיד בבחינת הקדמת תרופה למכה; מתעוררת שאלת חוקיות או פרשנות של נורמה כללית (בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 23 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות [נבו] (23.5.2021); בג"ץ 8145/19 ברי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 8-7 [נבו] (2.1.2020); בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד(3) 204, 233-232 (2011); לסקירת הכלל של עניינים תיאורטיים ולביקורת על הכלל וקריאה להרחבה והגמשה של החריגים לכלל ראו: יצחק זמיר "ביקורת שיפוטית בעניינים תיאורטיים" ספר סטיב אדלר 583 (2016)). בענייננו, במוקד המחלוקת בין הצדדים להליכים עומדות שאלות עקרוניות כבדות משקל בנוגע לחוקיות ההליך החריג והתקדימי של סיום כהונת ראש השב"כ; וכן בנוגע לפעילותו התקינה של השירות הציבורי, ובפרט בנוגע לעצמאותו, ממלכתיותו ואי-תלותו של שירות הביטחון הכללי. משהונחה בפנינו התשתית הנדרשת לצורך הכרעה, חשיבות ההכרעה בשאלות אלו והאינטרס הציבורי מצדיקים את הדיון בשאלת חוקיות החלטת הממשלה שבוטלה.
טענות סף
29. עובר לדיון בעתירות לגופן, מצאנו לדחות את טענות הסף של הממשלה ושל ראש הממשלה, ובכללן, טענות דומות שהועלו גם על ידי המבקשים להצטרף. היו אלה כאמור שתי טענות עיקריות: ראשית, נטען כי העותרים מתעברים על ריב לא להם, שכן ראש השב"כ הוא הגורם אשר נפגע באופן ישיר מהחלטת הממשלה, אולם בחר שלא לעתור בעצמו לבית המשפט. בנסיבות אלו, כך נטען, אין צורך בהתערבות שיפוטית ואין מקום לאפשר לעותרים ציבוריים לנהל דיון בעניינו. שנית, נטען כי יש לדחות את העתירות על הסף מחמת היעדר שפיטות, משמדובר בסוגיה בעלת אופי ביטחוני מובהק. לטענתם, קבלת העתירות שקולה לנטילת אחריות הממשלה על השב"כ, בניגוד לעיקרון הפרדת הרשויות. אין בידינו לקבל טענות אלו.
30. אכן, בעבר נקבע לא אחת כי חרף המדיניות המרחיבה בפסיקה בכל הנוגע לזכות העמידה של העותר הציבורי, במקרים שבהם הפעולה השלטונית הנתקפת פוגעת באופן ישיר בפרט, וזה בוחר שלא לפנות לבית המשפט בבקשה לקבל סעד – אין ככלל לאפשר לעותר ציבורי לריב את ריבו (בג"ץ 5936/23 וסרלאוף נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 1 לפסק דינו של השופט ד' מינץ [נבו] (30.5.2024); בג"ץ 7753/23 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון לאומי, פסקה 23 [נבו] (23.11.2023); בג"ץ 1509/17 רגבים נ' שר הביטחון, פסקה 6 [נבו] (11.4.2019); בג"ץ 1759/94 סרוזברג נ' שר הביטחון, פ"ד נה(1) 625, 631 (1994)). לצד זאת, נקבע בהלכה הפסוקה כי בית המשפט עשוי להידרש "לעתירה ציבורית גם מקום שקיים נפגע ישיר שנושא העתירה נוגע לו אך הוא אינו עותר, וזאת כאשר הסוגיה המועלית בעתירה הינה בעלת חשיבות חוקתית מן המעלה הראשונה, המתפרשת מעבר למחלוקת הפרטנית, וקשורה בגרעינה ליסודותיו של המשטר הדמוקרטי ולזכויות האדם" (בג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 15 [נבו] (1.4.2007), וראו גם: בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה – עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 17 [נבו] (3.7.2022) (להלן: עניין תומר ורשה); בג"ץ 651/03 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(2) 62, 69-68 (2003); דנג"ץ 4110/92 הס נ' שר הבטחון, פ"ד מח(2) 811, 815 (1994); בג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 559-558 (1986) (להלן: עניין ברזילי)). אלה הם פני הדברים בעתירות שלפנינו, שעוסקת, כאמור לעיל, בהפסקת כהונה תקדימית של ראש שב"כ מכהן. כאמור וכפי שיפורט גם להלן, החלטה זו נוגעת לסוגיות הנמצאות בליבת המשטר הדמוקרטי הישראל, ובכללן ממלכתיותו, עצמאותו ואי-תלותו של השב"כ.
31. כך גם יש לדחות את טענת הסף השנייה, שמכוונת לשפיטות הסוגיה. במוקד העתירות שלפנינו שאלה משפטית בדבר תקינות הליך סיום כהונתו של אחד מראשי מערכת הביטחון, ראש השב"כ. השאלות השנויות במחלוקת בהליך דנן, ובראשן שאלת חוקיות ההחלטה בדבר סיום כהונה, אינן שאלות מדיניות או צבאיות טהורות, אלא שאלות של פרשנות החוק הישראלי והחלטות הממשלה ושל יישום כללי המשפט המינהלי (ראו והשוו: בג"ץ 769/02 הוועד הציבורי נגד העינויים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד סב(1) 507, 580 (2006)). משכך, אין כל מקום לקביעה כי הנושא שלפנינו אינו שפיט.
32. בשולי הדברים בהקשר זה, יש לשוב ולדחות את טענת הממשלה, ראש הממשלה והמבקשים להצטרף, שלפיה קבלת העתירות משמעה שבית המשפט נוטל מהממשלה את אחריותה על השב"כ. הדברים נכונים בכל תחומי החיים. החלטה שיפוטית המונעת פיטוריו של מנהל בית חולים, שנעשו שלא כדין, אין משמעותה העברת האחריות לניהולו של בית החולים לשופט שנתן את ההחלטה. כך גם לא תישמע במקומותינו הטענה כי התערבות בית המשפט בהפקעת קרקעות לצורך סלילת רכבת משמעה שהאחריות על מערך הרכבות בישראל עוברת לידי בית המשפט. כך גם אין מקום לטענה שלפיה קבלת העתירות שלפנינו מעבירה את האחריות על השב"כ לידיו של בית המשפט.
משהסרנו מעל דרכנו טענות של סף, נפנה לבחון את טענות הצדדים לגופן.
סיום כהונת ראש שירות הביטחון הכללי
33. שירות הביטחון הכללי הוקם בראשית ימי המדינה, והוא נמנה על גופי הביטחון המרכזיים במדינת ישראל. כיום, המסגרת הנורמטיבית לפעילות השירות מעוגנת בחוק השירות שקובע, בעיקרם של דברים, את ייעוד השירות, את סמכויותיו, את מבנהו הארגוני ואת מנגנוני הפיקוח על עבודתו.
34. השירות הופקד "על שמירת ביטחון המדינה, סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו, מפני איומי טרור, חבלה, חתרנות, ריגול וחשיפת סודות מדינה" וכן נקבע כי השירות יפעל "לשמירה ולקידום של אינטרסים ממלכתיים חיוניים אחרים לביטחון הלאומי של המדינה" (סעיף 7(א) לחוק). לשירות הוקנו סמכויות, אמצעים וכלים מגוונים (ראו למשל סעיפים 11-8 לחוק השירות), שמטרתם לסכל ולמנוע פעילויות בלתי חוקיות ואיומים שונים. אם כן, עבודת השירות מתאפיינת בחשאיות; בהיררכיה פיקודית; ובצורך להפעיל את סמכויותיו גם ביחס לאזרחי המדינה (בג"ץ 2109/20 בן מאיר נ' ראש הממשלה, פסקה 20 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות [נבו] (26.4.2020) (להלן: עניין בן מאיר); אלי בכר ייעוץ משפטי בארגון ביטחוני 56-51 (2013) (להלן: בכר)). פעילות השירות בתחומי הריגול הנגדי ובביצוע פעולות ביטחוניות חשאיות נוספות עשויה לעורר קשיים במדינה המבקשת לשמור על זהותה כמדינה דמוקרטית. יפים לעניין זה דברי הנשיאה א' חיות בעניין בן מאיר:
"שימוש ביכולותיו של השב"כ כלפי אזרחי המדינה ותושביה שלא ביקשו להרע לה, טומן בחובו סכנה לקיומה של חברה דמוקרטית אשר, ככלל, מוכנה לשאת פגיעה מסוימת, מתוחמת ומגודרת בזכויות אדם ולעיתים אף בשלטון החוק, ככל שהדבר נוגע לאיומים המעלים חשש להמשך קיומה. הרחבת המצבים שבהם ניתן לפנות לשירות ביטחון מסכל מעוררת, אפוא, חששות כבדים" (שם, בפסקה 20).
35. בשים לב לחשש מפני שימוש לא נאות בסמכויות השירות, בחוק השירות נכללו מנגנוני פיקוח שנועדו לבקר ולעקוב אחר אופן הפעלת סמכויות השירות. בנוסף למינויו של מבקר פנים לארגון (סעיף 13 לחוק), נקבעו בחוק השירות מנגנונים אשר מבקרים את פעילות השירות מנקודת מבט בלתי תלויה באינטרסים הפנים ארגוניים (עוד ראו: ועדת החקירה הממלכתית לעניין דרכי החקירה של שירות הביטחון הכללי דוח הוועדה 79-77 (1987)). זאת, מתוך מטרה שלא לשוב לימי עבר שבהם פעל השירות "באזור הדמדומים" (בג"ץ 1265/11 הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה יט [נבו] (6.8.2012); עוד ראו בהקשר זה: בג"ץ 4668/01 שריד נ' ראש הממשלה, פ"ד נו(2) 265 (2001); בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229 (1993); בג"ץ 88/88 נאפסו נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מב(3) 425 (1988); ע"פ 124/87 נאפסו נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד מא(2) 631 (1987); עניין ברזילי).
36. נעמוד בקצרה על מנגנוני הפיקוח החיצוניים על עבודת שירות הביטחון הכללי. כך, נקבע כי "השירות נתון למרות הממשלה" (סעיף 4(א) לחוק); כי ראש השב"כ מחויב לדווח על פעילות השירות לממשלה ולכנסת (ראו למשל סעיף 12 לחוק); וכי על ראש השב"כ לדווח באופן עיתי ליועצת המשפטית לממשלה על אודות הפעלת סמכויות החקירה של השירות (ראו למשל סעיפים 10(ד) ו-11(ד)). כפיפותו של שירות הביטחון הכללי למרות הממשלה היא אחד ממאפייני מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית. יפים לעניין זה דבריה של הנשיאה ד' ביניש בבג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, 603-602 (2009):
"בהתאם לעקרונות המשטר האמורים ועל פי תפישות היסוד החברתיות והמדיניות של שיטת המשטר בישראל, המדינה – באמצעות הממשלה והגופים הכפופים לה – נתפשת כגורם שעליו מוטלת האחריות להבטחת הביטחון והסדר הציבורי ולאכיפת החוק הפלילי. זרועות הביטחון השונות במדינה – ובהן צה"ל, המשטרה, שירות בתי הסוהר ושירות הביטחון הכללי – כפופות למרות הממשלה, וככלל ראשיהן ממונים על ידיה [...] כאשר זרועות אלה, המהוות כולן חלק מן הרשות המבצעת של המדינה, מפעילות את סמכויותיהן, הן פועלות בשם המדינה ככוח מאורגן תחת מרות הממשלה. אכן, כפיפותן של זרועות הביטחון השונות למרותה של הממשלה הנבחרת הייתה, מאז ומתמיד, אחד ממאפייניה הבולטים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית מודרנית, וזהו אחד מעקרונות היסוד החוקתיים העומדים בבסיסה של שיטת המשטר בישראל".
37. סעיף 4(ג) לחוק השירות מורה כי "השירות יפעל באורח ממלכתי" וכי "לא תוטל על השירות משימה לשם קידום אינטרסים מפלגתיים-פוליטיים". הוראה זו – אשר קובעת במידה רבה את הקוד הגנטי של השב"כ – היא ייחודית בחקיקה ונועדה להבטיח כי הגם שהשירות כפוף מבחינה היררכית לדרג המדיני, פעילותו תתאפיין במקצועיות ועצמאות; וכי הכלים שהופקדו בידיו ישמשו אך ורק למטרות אשר עולות בקנה אחד עם אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל. עיקרון ממלכתיות עבודת השירות עשוי לעמוד במתח מסוים מול כפיפות השירות לממשלה ולדרג הפוליטי, ובין היתר, החשש בהקשר זה הוא מפני מצב שבו הדרג הממונה יטיל על השירות משימות ותפקידים שנועדו לממש מטרות מפלגתיות-פוליטיות, בניגוד ללשונו המפורשת של חוק השירות (ראו: בכר, בעמ' 54-53).
38. ראש השב"כ עומד בראש שרשרת הפיקוד של השירות (סעיף 3(ה) לחוק) ומופקד על הקשר בין השירות ובין הממשלה והכנסת. מטבע הדברים, ראש השב"כ משמש כרקמה המחברת בין הדרגים הפוליטיים ובין הדרגים המקצועיים. אחריות ראש השב"כ היא להבטיח את עצמאות השירות ואי-תלותו מחד גיסא; וכן לשמור על כפיפות השירות לממשלה מאידך גיסא. במתח שבין כפיפות השירות לדרג המדיני ובין עיקרון הממלכתיות, אחריות ראש השב"כ היא להבטיח שהשימוש בכלים ובסמכויות שניתנו בידי השירות, ייעשה בתום לב ושלא לצורך מימוש מטרות פוליטיות-מפלגתיות. מסקנה זו מתחזקת ביתר שאת בשים לב לפוטנציאל הפגיעה בזכויות יסוד הכרוך בשימוש בכלים ובסמכויות אלה (ראו: בג"ץ 5100/94 הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(4) 817, 831 (1999)).
על סמכות הממשלה לסיים את כהונת ראש השב"כ
39. על עצם סמכותה של הממשלה להפסיק את כהונתו של ראש השירות אין חולק, לנוכח הוראתו המפורשת של סעיף 3(ג) לחוק השירות הקובע כי "הממשלה רשאית להפסיק את כהונתו של ראש השירות לפני תום תקופת כהונתו". ואולם, אין לקבל את טענת ראש הממשלה והממשלה שלפיה עצם קיומה של סמכות, חוסם את האפשרות לקיים ביקורת שיפוטית על החלטת הממשלה. כפי שיפורט להלן, עמדה זו אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות שלטון החוק והמשפט המינהלי.
40. ראשית, יש לשוב ולהזכיר כי בהתאם לעקרונות הדמוקרטיים וליסודות שלטון החוק, החלטות רשויות המינהל אשר ממלאות תפקיד ציבורי על פי דין עומדות לביקורת שיפוטית (סעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה). כפי שנקבע בפסיקת בית משפט זה, מראשית ימיה של המדינה, תחום שיפוטו של בית המשפט הגבוה לצדק משתרע במידה שווה על כל פעולות השלטון (בג"ץ 98/54 לזרוביץ נ' המפקח על המזונות, ירושלים, פ"ד י 40, 48 (1956); בג"ץ 156/56 שור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יא 285, 300 (1957)). החלטות על מינוי ועל סיום כהונה – כמוהן כהחלטות מינהל רבות אחרות – נתונות לביקורת שיפוטית. זאת, הן בכל הנוגע לתנאים להפעלת הסמכות המינהלית והן באשר למישור שיקול הדעת בהפעלתה. ברי כי סמכות היא תנאי הכרחי לקבלת החלטה מינהלית, אך לא מדובר בתנאי מספיק. על הרשות המוסמכת להפעיל את שיקול דעתה בנוגע למינוי וסיום כהונת נושאי משרה בשירות הציבורי על פי עקרונות המשפט המינהלי – בהגינות, בסבירות, בהיעדר שיקולים זרים ולפי כללי הצדק הטבעי (ראו, מני רבים: בג"ץ 5769/18 אמיתי נ' שר המדע והטכנולוגיה, פסקה 10 [נבו] (4.3.2019); בג"ץ 3884/16 פלונית נ' השר לביטחון פנים, פסקה 25 [נבו] (20.11.2017) (להלן: עניין ריטמן); בג"ץ 43/16 תנועת אומ"ץ למען מינהל תקין וצדק חברתי משפטי נ' ממשלת ישראל, פסקה 38 [נבו] (1.3.2016); בג"ץ 3194/10 צוריאנו נ' שר הביטחון, פסקה 3 לפסק דינו של השופט נ' הנדל [נבו] (23.3.2011); בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, פסקה 8 [נבו] (23.7.2007); בג"ץ 5853/07 אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב(3) 445, 471 (2007); בג"ץ 4537/96 שושן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נ(4) 416, 422 (1996)). למעשה, טענת הממשלה וראש הממשלה שלפיה לא חלות מגבלות כלשהן על סמכות שהוקנתה להם – כמוה ככפירה ביסודות המשפט המינהלי הישראלי וביסודותיה הדמוקרטיים של המדינה. משמעות הטענה היא, למשל, כי אין מניעה שהשלטון יקבל החלטות שרירותיות, משיקולים זרים ותוך הפליה – ובלבד שמדובר בפעולה שהסמכות לעשייתה נתונה בחוק. אין להלום טענה זו, ואנו דוחים אותה בשתי ידיים (בג"ץ 37830-08-24 מכון לואיס ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה, המסלול האקדמי המכללה למינהל מיסודה של הסתדרות הפקידים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז [נבו] (12.5.2025) (להלן: עניין נציב שירות המדינה)).
41. על מנת לקבוע את האופן שבו על הממשלה להפעיל את סמכותה להפסיק את כהונת ראש השב"כ, יש להידרש ללשונו של הסעיף ותכליותיו כפי שהן נלמדות, בין היתר, מהליך החקיקה שקדם לחוק וכן מלשון החוק ומבנהו (בג"ץ 6596/23 החברה להגנת הטבע נ' שר הפנים, פסקה 23 [נבו] (17.2.2025); בג"ץ 7583/22 המרכז לקידום מעמד האישה ע"ש רות ועמנואל רקמן באוניברסיטת בר-אילן נ' הרבנים הראשיים לישראל, פסקה 3 לפסק דיני [נבו] (14.1.2024); בג"ץ 7620/19 לרר נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 13 [נבו] (3.7.2022); עניין תומר ורשה, בפסקה 23).
42. כפי שנפסק בעבר, תכליתו המרכזית של חוק השירות היא להסדיר את סמכויות השירות ואת הפיקוח על עבודתו, מתוך מטרה לאזן בין עקרונות שלטון החוק והשמירה על חירויות הפרט ובין הצורך לשמור על ביטחון המדינה (עניין בן מאיר, בפסקה 20 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות; בג"ץ 5277/13 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שרות הביטחון הכללי, פסקה כה [נבו] (7.2.2017); וכן ראו: הצעת חוק שירות הבטחון הכללי, התשנ"ח-1998, ה"ח 2689).
43. על כן, יש חשיבות רבה לכך שההסדרים החוקיים שעניינם בכהונת ראש השב"כ יבטאו את האיזון העדין שבין עקרונות הממלכתיות ואי-התלות בדרג הפוליטי, לבין כפיפות השירות לממשלה ולראש הממשלה וחובותיו כלפי הכנסת (ראו והשוו: בג"ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 82 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא (בדימ') ע' פוגלמן [נבו] (2.1.2025); ע"ב 92/03 מופז נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(3) 793, 811 (2003)). ואכן, במהלך חקיקת חוק השירות נדונה בהרחבה שאלת האופן הראוי לעריכת איזון זה (ראו פרוטוקול ישיבה 2 של הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט לחוק השירות של הכנסת ה-15, 21-20 (30.12.2001)). עמד על כך עו"ד אריה רוטר, אשר שימש בעבר כיועץ המשפטי של השירות, בחיבורו שעסק בהליך החקיקה (אריה רוטר חוק שירות הביטחון הכללי – אנטומיה של חקיקה 54 (2010)):
"במסגרת של הכנת חקיקה מיוחדת לשירות ברור היה, כי יש לקבוע הסדרים בעניין מרכזי כמו דרכי המינוי והפסקת המינוי של ראש השירות, בין השאר, כדי להבטיח את העיקרון של העדר נטייה פוליטית שלו ושל יצירת אי-תלות שלו בדרג הממנה או המפטר אותו. במציאות של שירות חשאי שאינו חשוף כגופים אחרים לעין הבוחנת של התקשורת מחד גיסא, ושעוסק לעתים קרובות בנושאים המשיקים לתחום הפוליטי מאידך גיסא, היה זה נושא חשוב. קביעת המעמד של ראש השירות בחקיקה אמורה להסדיר גם את המידה והאופן של כפיפותו לדרגים האזרחיים שמעליו ואת חובות הדיווח שלו כלפיהם וכלפי הרמה הפרלמנטרית, ואת יחסיו עם עמיתיו בגופי הביטחון ועם רשויות המדינה האחרות" (ההדגשה הוספה – י"ע).
44. טענת בא כוח ראש הממשלה והממשלה שלפיה סמכות הממשלה לסיים את כהונת ראש השב"כ היא "סמכות מוחלטת במובן המהותי שלה" (פרוטוקול הדיון מיום 8.4.2025, בעמ' 32, ש' 26), היא טענה אשר עומדת בסתירה לעיקרון עצמאותו ואי-תלותו של ראש השב"כ. בא כוח ראש הממשלה והממשלה טען במהלך הדיון בפנינו, כי אין לראות את ראש השב"כ כשומר סף. איני סבור כך. נוכח תפקידו של השב"כ לשמור על "סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו", ובהינתן החשש לניצול לרעה של הסמכויות הרחבות שמופקדות בידי השירות, ראש השב"כ הוא שומר סף מובהק, וככזה, הוא עומד בשורה אחת עם שומרי סף חשובים נוספים (עניין נציב שירות המדינה, בפסקה 29 לפסק דיני; בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 87 לפסק דיני [נבו] (1.1.2024) (להלן: עניין הסבירות)). על כן, קבלת הטענה ל"סמכות מוחלטת" שאינה תלויה בדבר, הופכת את משרת ראש השב"כ למשרת אמון במלוא מובן המילה – ברצותה, תפטרו הממשלה מכל טעם שהוא, ובכך תיפגע אנושות יכולתו לפעול ללא תלות. הפיכתם של הליכי המינוי וסיום הכהונה לפוליטיים מכרסמת מטבעה באפשרותו של בעל התפקיד לפעול במנותק משיקולים אלה.
45. תפישת סמכות הממשלה ואחריותה כלפי השירות כ"סמכות מוחלטת", עשויה להוביל ליצירת תלות עמוקה של ראש השב"כ בדרג הממנה, שכן די בכך שהחלטותיו – אף ביחס לבקשות שאינן חוקיות – לא יישאו חן בעיני הממונים עליו, והן תובלנה לסיום כהונתו. מצב דברים שכזה עלול להקשות על ניתוק ראש השב"כ מגורמי לחץ והשפעה, ולפגוע בעצמאותו ואי-תלותו (ראו והשוו: בג"ץ 911/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 7 [נבו] (12.12.2021) (להלן: עניין קציבת כהונת המפכ"ל); בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שר המשפטים, פ"ד נט(5) 721, 729 (2005)). למותר לציין כי מצב דברים שבו ניטלים מראש השב"כ עצמאותו המקצועית ואי-תלותו בדרג הפוליטי, עלול במידה רבה לפגוע באופיו הממלכתי של השירות כולו ולהסיטו למילוי משימות מפלגתיות-פוליטיות בניגוד לחוק – וכל זאת הרחק מעינו הבוחנת של הציבור. על החשש מפני פיטורים פוליטיים עמדתי בפסק דיני בעניין הסבירות:
"לא פחות חשוב מנושא המינויים הוא נושא הפיטורים. ניתן רק לשער איך ייראה השירות הציבורי אם הפקידים ידעו כי כל החלטה עצמאית שלהם, שאינה נושאת חן בעיני השר, עלולה להביא לפיטוריהם" (שם, בפסקה 94).
46. לסיכום חלק זה, הגם שהממשלה הוסמכה להורות על סיום כהונת ראש השב"כ, סמכותה אינה מוחלטת. היקף סמכותה כפוף לאמור בחוק השירות, לפרשנותו וכן לכללי המשפט המינהלי בדבר תקינות הליך קבלת ההחלטה ושיקול הדעת המינהלי – שיקול דעת שיש להפעיל בהתאם לחוק השירות ולתכליותיו. משעמדנו על מושכלות יסוד אלה, נפנה אפוא לבחון את הליכי קבלת ההחלטות בענייננו.
חובת הממשלה להביא את סוגיית סיום כהונת ראש השב"כ בפני הוועדה המייעצת למינויים בכירים
47. האם היה על הממשלה, בהתאם להחלטות ממשלה קודמות, לבקש את המלצת הוועדה המייעצת עובר לקבלת החלטה בעניין סיום כהונת ראש השב"כ? העותרים והיועצת המשפטית לממשלה סבורים כי התשובה לשאלה זו היא חיובית. מנגד, ראש הממשלה, הממשלה וחלק מהמבקשים להצטרף סבורים כי פרשנותן הראויה של החלטות הממשלה, כמו גם החלטה 2904 עצמה, שבה נקבע כי "הממשלה קובעת כי החלטתה זו גוברת על כל החלטת ממשלה קודמת בנושא" – מוליכים למסקנה שהממשלה לא נדרשה לקבל את המלצת הוועדה המייעצת.
48. עמדתנו היא כי לשונה הפשוטה והמפורשת של החלטה 1148 של הממשלה ה-34 "קביעת תקופת כהונה של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה (הפסקת כהונה)" (14.2.2016) (להלן: החלטה 1148), שהיא ההחלטה האחרונה בנושא, דברי ההסבר להחלטה זו ותכלית ההחלטה מובילים למסקנה חד משמעית כי נדרשה המלצת הוועדה המייעצת טרם הפסקת כהונת ראש השב"כ. בהחלטה 1148 הנ"ל נכתב כי הפסקת כהונה של "משרות שהמינוי להן נעשה לאחר המלצה של הוועדה המייעצת לעניין מינויים לתפקידים בכירים" תיעשה על פי המלצה של אותה ועדה. לטעמי, לנוכח החלטה 1148 הדברים ברורים. עם זאת, ולאור המחלוקת המרכזית בנושא, נסקור להלן בהרחבה את ההחלטות שמובילות למסקנה זו.
(1) רקע: החלטות הממשלה בעניין סיום כהונת נושאי משרה בכירים
49. סמכות הרשות המינהלית למנות אדם למשרה כוללת גם את הסמכות לבטל או להתלות את תוקף המינוי, וכן להשעות או לסיים את כהונת מי שנתמנה לתפקיד (סעיף 14 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981; בג"ץ 3758/17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' הנהלת בתי המשפט, פסקה 23 לפסק דינו של השופט י' דנציגר [נבו] (20.7.2017)).
50. בתוך כך, ממשלות ישראל קיבלו בעבר מספר החלטות שעניינן, בין היתר, בקביעת הסדרים לצורך התוויית שיקול דעת הגורמים המוסמכים בסוגיה של קציבת וסיום כהונת נושאי משרה בכירים בשירות המדינה. במוקד המחלוקת שבין הצדדים בענייננו, עומדת הוראה באחת מאותן החלטות ממשלה, שלפיה הפסקת הכהונה במשרות מסוימות נתונה להחלטה של הוועדה המייעצת למינוי בכירים. השאלה שבה עלינו להכריע היא אם משרת ראש השב"כ נמנית עם אותן משרות.
51. על מנת לסייע לממשלה במינויים לתפקידים בכירים ביותר, התקבלה בשנת 2006 החלטה 91 של הממשלה ה-31 "ועדה מייעצת למינויים לתפקידים בכירים" (30.5.2006). הוועדה המייעצת, שהוקמה מכוח אותה החלטה, הינה ועדה אשר מורכבת מארבעה חברים המתמנים על ידי הממשלה, לאחר התייעצות עם היועצת המשפטית לממשלה, לכהונה בת שמונה שנים; יו"ר הוועדה המייעצת הוא שופט בדימוס של בית המשפט העליון ויתר חבריה הם נציב שירות המדינה ושני אנשי ציבור נוספים. סמכויותיה של הוועדה המייעצת נקבעו בהחלטות ממשלה שונות ותפקידה הוא, בעיקרם של דברים, לייעץ לממשלה בעניינם של שבעה נושאי משרה בכירים בשירות המדינה והם: נגיד בנק ישראל והמשנה לו; מפכ"ל המשטרה; נציב שירות בתי הסוהר; ראש השב"כ; ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; והרמטכ"ל (להלן ביחד: שבעת התפקידים הבכירים; עוד ראו: בג"ץ 5403/22 לביא זכויות אזרח, מינהל תקין ועידוד התיישבות נ' ראש הממשלה, פסקה 10 לפסק דינו של השופט נ' סולברג [נבו] (22.9.2022); בג"ץ 1570/07 עמותת "אומץ" – אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי נ' השר לביטחון פנים, פסקה 1 [נבו] (25.2.2007)).
52. לצד החלטות שעניינן בביצוע מינויים שונים, הממשלה קיבלה במהלך השנים גם החלטות שנוגעות לסוגיית קציבת הכהונה וסיום הכהונה של בעלי תפקידים בטרם הושלמה תקופת כהונתם. בשנת 2008 התקבלה החלטה 4062 של הממשלה ה-31 "קביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה" (7.9.2008) (להלן: החלטה 4062), שבה נקבע כך: