"1. כללי –
א. לקבוע הסדרים לקציבת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה בהתאם לאמות-המידה שיפורטו להלן.
ב. הסדרים אלה יחולו על נושאי משרה בכירים מבין נושאי המשרה בשירות המדינה המנויים בתוספת לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, כפי שיוצע על ידי הצוות המקצועי האמור בסעיף 5 להלן, וכפי שיאושר על-ידי הממשלה
[...]
4. הפסקת כהונה בתוך תקופת הקדנציה או הפז"מ –
א. לא תופסק כהונתו של נושא משרה במהלך תקופת הכהונה שנקצבה למשרה, או בתקופת הפז"מ, אלא עפ"י המלצת הוועדה המייעצת למינויים בכירים, לפי החלטת הממשלה מס' 91 מיום 30.5.2006.
ב. הוועדה רשאית להמליץ על סיום העסקה בתוך תקופת הכהונה שנקצבה למשרה או בתקופת הפז"מ, אם הוכח להנחת דעתה כי מתקיים אחד מאלה:
(1) קיומה של אי התאמה מובהקת לתפקיד;
(2) קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין.
[...]
ד. הוועדה תקבע את סדרי עבודתה, בכפוף לאמור להלן:
(1) הבקשה לחוות-דעת הוועדה לענין הפסקת כהונתו של נושא משרה לפי החלטה זו תוגש לוועדה בכתב על ידי השר [...] תוך פירוט התשתית העובדתית הרלבנטית, ונימוקי הבקשה, בצירוף המסמכים לתמיכה בבקשה, ככל שישנם.
(2) הוועדה תגבש את עמדתה לאחר שנתנה לנושא המשרה שעניינו נדון בפניה הזדמנות להשמיע דברו בפניה, בכתב או בעל-פה, ותגיש לשר ולנושא המשרה את המלצתה המנומקת בכתב [...]".
החלטה 4062 עיגנה אפוא הסדרים שונים בשני היבטים עיקריים של תקופת כהונת נושאי משרה בכירים בשירות המדינה. ההיבט הראשון עוסק בסוגיית קציבת תקופת כהונתם של נושאי משרה, שכהונתם לא נקצבה בחוק. במסגרת זאת, נקבע כי יוקם צוות מקצועי שיציע לממשלה הצעה בנושא. ההיבט השני עוסק בסוגיית סיום כהונת נושא המשרה "בתוך תקופת הקדנציה או הפז"מ". בהקשר זה הוחלט כי בטרם תקבל הממשלה החלטה בעניין סיום כהונת בכיר בשירות המדינה תוך כדי כהונתו – עליה להביא את הסוגיה לפני הוועדה המייעצת וכי ההחלטה בדבר סיום הכהונה תתקבל בהתאם להמלצה.
53. אם כן, במסגרת החלטה 4062 נקבע כי לצורך סיום כהונת נושאי משרה בשירות המדינה בתוך תקופת כהונתם – על הממשלה לפנות לוועדה המייעצת, ללא תלות במשרה שאותה ממלא בעל התפקיד. זאת, יש להדגיש, אף שחובת הפנייה לוועדה המייעצת בשלב המינוי חלה רק לגבי מינוי לשבעת התפקידים הבכירים.
54. בהתאם להחלטה 4062, הוקם הצוות המקצועי לקציבת תקופת כהונתם של משרות בכירות שמשך הכהונה בהן אינו קבוע בחוק. בשנת 2009 התקבלה החלטה 4470 של הממשלה ה-31 "רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגבי כל משרה" (8.2.2009) (להלן: החלטה 4470). בתוך כך, נקבע כי ביחס למשרות ניהוליות מקצועיות בכירות אשר לגביהן קיימת חשיבות מיוחדת לעצמאות ולאי-תלות נושא המשרה בדרג הממנה (למשל משרות שעניינן אכיפת חוק, טוהר מידות וקביעת רגולציה) – תיקבע תקופת כהונה שאינה ניתנת להארכה (על מנת לסבר את האוזן, מדובר בעשרות משרות). משרת ראש השב"כ אינה מופיעה ברשימה המפורטת בהחלטה 4470, וזאת, יש להניח, מכיוון שמלכתחילה לצוות המקצועי לא ניתן מנדט לעסוק במשרות שתקופת כהונתן נקבעה בחוק, כפי שנעשה ביחס למשרת ראש השב"כ, אשר תקופת הכהונה בה נקבעה בחוק השירות לחמש שנים (עם אפשרות להאריכה בשנה נוספת: סעיף 3(ב) לחוק).
55. בשנת 2016 התקבלה החלטה 1148. במסגרת החלטה זו, המאוחרת להחלטה 4062 ולהחלטה 4470, הוחלט לתקן את החלטה 4062 "כך שהפסקת כהונה של נושא משרה במהלך תקופת הכהונה שנקבעה לאותה משרה או בתקופת הפז"מ שנקבעה לה, תיעשה על פי ההמלצה של כל אחת מהוועדות שלהלן". בהקשר זה נקבע כי המלצת הוועדה המייעצת תתקבל ביחס ל"משרות שהמינוי להן נעשה לאחר המלצה של הוועדה המייעצת" (ויוזכר כי הוועדה המייעצת אמונה לסייע לממשלה במינוי שבעת התפקידים הבכירים בלבד). לגבי "יתר המשרות שהחלטה 4062 [...] חלה עליהן", נקבע כי ההחלטה בדבר סיום הכהונה תיעשה לפי המלצת ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה הפועלת מכוח חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: ועדת המינויים).
(2) פרשנות החלטות הממשלה בעניין קציבה וסיום כהונת נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי
56. כאמור לעיל, הצדדים חלוקים ביניהם באשר לפרשנות הנכונה של החלטות הממשלה. ראש הממשלה והממשלה טוענים כי לפי סעיף 1(ב) להחלטה 4062, ההסדרים שנקבעו באותה החלטה חלים רק לגבי נושאי משרה שנקבעו על ידי הממשלה בהחלטה 4470 (שאימצה, בעיקרה, את הצעת הצוות המקצועי). על כן, ומשראש השב"כ לא נמנה על רשימת התפקידים המנויים בהחלטה זו, ראש הממשלה והממשלה סבורים שחובת הפנייה לוועדה המייעצת כאמור בהחלטה 4062 לא חלה על הממשלה לצורך סיום כהונת ראש השב"כ. עמדה זו של ראש הממשלה והממשלה, מבוססת, בין היתר, על כך במסגרת החלטה 1148 נכתב כי מטרתה אך לתקן את החלטה 4062. מכאן, כך נטען, שתחולתה של החלטה 1148 נגזרת מתחולת החלטה 4062 וממילא אינה גוברת עליה. כבר בשלב זה יש להדגיש – ועל חשיבות הדבר נעמוד בהמשך – כי לפי גישתם הפרשנית של ראש הממשלה והממשלה, חובה זו חלה רק לגבי משרת ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, שכן זוהי המשרה היחידה מבין שבע המשרות הבכירות שנמנית במסגרת החלטה 4470. מנגד, העותרים והיועצת המשפטית לממשלה סבורים כי קריאה פשוטה של החלטות הממשלה מלמדת שהחלטה בדבר סיום כהונתו של כל אחד מן הבכירים שמכהנים באחד משבעת התפקידים הבכירים מחייבת פנייה לוועדה המייעצת.
57. על מנת להכריע במחלוקת שנפלה בין הצדדים יש לפרש את הוראות החלטות הממשלה בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים (בג"ץ 4767/22 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל, פסקה 26 [נבו] (24.3.2024); בג"ץ 2386/11 צאלח נ' מנהל הלשכה האזורית למנהל האוכלוסין, פסקה 41 [נבו] (14.12.2017); עע"ם 777/08 הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה נ' לשכת המסחר תל אביב, התאחדות תאגידי כוח אדם זר בענף הבניין, פסקה 14 [נבו] (15.1.2008); בג"ץ 900/06 אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' שר התיירות, פסקה 13 [נבו] (22.8.2006)).
58. נקודת המוצא למסענו הפרשני היא לשון החלטות הממשלה. בהקשר זה ראוי ליתן את הדעת על לשונה של החלטה 1148. כזכור, החלטה 1148 היא המאוחרת מבין שלוש ההחלטות שעומדות לדיון, ונקבע בה, בין היתר, כי החלטה בדבר סיום כהונה במשרות "שהמינוי להן נעשה לאחר המלצה של הוועדה המייעצת" – תובא בפני הוועדה המייעצת. בהקשר זה כך נקבע באותה החלטה: