יוסף אלרון
שופט
השופט אלכס שטיין:
1. דעתי כדעת חברי, השופט י' אלרון: דין העתירה להתקבל, תוך פסיקת הוצאות לחובתם של משיבי המדינה. בהתאם לכך, הצו על-תנאי שיצא מלפנינו ייהפך לצו מוחלט אשר מורה לנציב שירות המדינה (להלן: הנציב) לכנס, במהירות ראויה, את ועדת המינויים כדי שזו תבחן את טענותיו של שר הכלכלה כלפי הממונה על התחרות, המשיבה 5 (להלן: הממונה) ותקבע אם יש בטענות אלה כדי להביא לסיום כהונתה, כבקשת השר.
2. אני מגיע למסקנה זו בדרך קצרה יותר מזאת של חברי, הגם שדרכו מקובלת עליי. הדרך בה אני מבקש לצעוד היא לשון החוק. כאשר לשון החוק ברורה ואינה מעלה לדיון שאלות חוקתיות, חובה עלינו לפסוק את הדין לפיה ורק לפיה. אוסיף ואציין כי למרות שאין לגבי דרך זו תמימות דעים "מקיר לקיר", הנני סבור כי זאת הדרך הנכונה היחידה שאין בלתה, וכי כל יתר הדרכים מוליכות אותנו אל מחוץ לתחום המשפט – למחוזות לא-לנו.
3. סעיף 41(א) לחוק התחרות הכלכלית, תשמ"ח-1988, קובע כי "הממשלה תמנה, לפי הצעת השר, ממונה על התחרות; הממונה יהיה עובד המדינה". הוראת חוק זו, על שני חלקיה – "הממשלה תמנה..." ו"הממונה יהיה עובד המדינה" – היא הוראה מנדטורית שאינה מותירה בידי מקבלי ההחלטות המוסמכים בממשלה שום שיקול דעת. כך, למשל, הממשלה אינה יכולה להעסיק את הממונה כקבלן עצמאי, שאינו בגדר "עובד מדינה"; ובבואה למנות לתפקיד הממונה מועמד או מועמדת, אין בידה הסמכות לסטות מהמלצתו של שר הכלכלה (ראו, מני רבים: בג"ץ 5124/18 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 3 לפסק דיני (4.3.2019); ע"א 362/88 אביטן נ' ועדת המוניות, פ"ד מה(3) 287, 295-294 (1991)).
4. סעיף 14 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, מוסיף וקובע כי "הסמכה לעשות מינוי – משמעה גם הסמכה [...] לפטר את מי שנתמנה או להשעותו מתפקידו" [ההדגשה הוספה – א.ש.]. הווה אומר: דעתו של שר הכלכלה – הדעה הקובעת באשר למינוי הממונה – היא זאת שתכריע גם בכל הקשור לפיטוריה ולהפסקת כהונתה לפני מועד הסיום שנקבע תחילה.
5. כוחות שררה אלו – כוח המינוי וכוח הפיטורין – אינם מוחלטים. הפעלתם לעולם כפופה לכללי המשפט המינהלי אשר מחייבים את השר לקבל את החלטותיו – בדבר מינויו של נושא משרה ובדבר פיטוריו כאחד – משיקולים ענייניים בלבד, ללא משוא פנים, ללא הפלייה, ובהתאם לכללי הצדק הטבעי שעיקרם מתן זכות להישמע לנושא המשרה או (בהתאמה) למועמד לתפקיד (ראו, מני רבים: בג"ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 6 לפסק דיני (2.1.2025) (להלן: בג"ץ 8987/22)).
6. מטעמים אלו, כמפורט בחוות דעתו של חברי, השופט אלרון, הקימה הממשלה ועדה מיוחדת שאמורה לדון ולגבש המלצות בנוגע לסיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה, כדוגמת הממונה, לפני סיום הקדנציה (להלן: הוועדה). הוועדה פועלת בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק המינויים), בשינויים המחויבים. בראשה עומד הנציב, הוא המשיב 1 בעתירה שלפנינו (ראו והשוו: סעיף 7(א) לחוק המינויים). בהתאם לאמור בסעיף 10 לחוק המינויים (בשינויים המחויבים באשר לענייננו-שלנו), הוועדה מוסמכת לקבוע לעצמה את סדרי עבודתה – ובאמרו "הוועדה" המחוקק מן הסתם כיוון את דבריו לוועדה כולה, ולא לנציב.
7. זאת ועוד: סעיף 11 לחוק המינויים קובע כי החלטות הוועדה "יובאו לפני הממשלה, והיא רשאית [...] לשנותן או לבטלן". בהתאם לסעיף 4ב(2) להחלטת ממשלה 4062 מיום 7.9.2008, הוועדה רשאית להמליץ על קיצור תקופת כהונתו של נושא משרה בכיר – זאת, בין היתר, בשל "משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין". במקרה שלפנינו, כאמור, מי שמחליט, בסופו של יום, בעניין הפיטורין, הוא שר הכלכלה (עם זאת, סביר להניח שהשר, בדרך כלל, לא יבקש לחלוק על עמדת הממשלה, אליה הוא משתייך, אשר תגובש בעקבות המלצת הוועדה).
8. מכאן לשאלה נושא דיוננו: האם הנציב רשאי למנוע את פתיחתו של הליך הפיטורין האמור מעיקרו, כאשר הוא סבור שלשר המפטר – שר הכלכלה – אין עילה לפטר את הממונה?
9. לשאלה זו הנני משיב בשלילה.
10. פשיטא הוא, לטעמי, שלממונה אין סמכות למנוע את פתיחתו של הליך הפיטורין בפני הוועדה. מסקנה זו עומדת על אחת מאבני היסוד של המשפט המינהלי והחוקתי – הלכת בז'רנו (בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה, פ"ד ב 80, 83-82 (1949)). כפי שהזדמן לי להבהיר בהתבסס על הלכה זו,
"מוסדות [השלטון] נולדים בתוך הכתובים הרשמיים של המדינה ופועלים אך ורק בגדרי הכתובים הללו: הוראות דין פורמליות אשר קובעות את סמכויותיהם, ולא מעבר לכך. שלא כמו בעלי אישיות משפטית טבעית – אנשים בשר ודם – אשר מוחזקים בני חורין בכפוף למגבלות שהדין קבע עבורם, למוסדות המדינה אין כוחות, אין סמכויות – ולדידי, אין קיום – מעבר למה שנקבע עבורם בכתובים שהקימו אותם ושהגדירו את פועלם בהמשך הדרך" (ראו: בג"ץ 8987/22, פסקה 13 לפסק דיני; ההדגשה הוספה – א.ש.).
הנציב לא הוסמך בשום חיקוק למחוק על הסף הליך פיטורין אשר נפתח על ידי שר הכלכלה. אשר על כן, אין לו סמכות לעשות כן; ואפרט.
11. משיבי המדינה טוענים כי הנציב אוחז בסמכות לחסום את הליך הפיטורין מעיקרו. דא עקא, טענה זו אינה נשענת על אסמכתא כתובה. כפועל יוצא מכך, אין בה, בטענה זו, אפילו ראשית מענה לשאלה הבסיסית "Quo warranto?" – מה מקורה של הסמכות הנטענת, והאם היא מעוגנת בדבר חקיקה כלשהו?
12. עמידת הנציב בראש הוועדה בוודאי אינה מקנה, כשלעצמה, סמכות כאמור. ראשות הוועדה מקנה לנציב – בעמדו לבדו – סמכויות עזר פרוצדורליות אשר נלוות לתפקיד (כאמור בסעיף 17 לחוק הפרשנות), הא ותו לא. ראשות הוועדה אינה מקנה לנציב את הסמכות לקבל החלטה מהותית אשר מונעת מהוועדה את האפשרות לקיים הליך פיטורין סדור, שכן רק הוועדה מוסמכת לקבל החלטות כאלה בבואה לגבש את המלצותיה לממשלה ולשר הכלכלה.
13. באין אסמכתא סטטוטורית לסמכות הנטענת, משיבי המדינה טוענים כי הכרה בסמכות הנציב לחסום מעיקרו הליך פיטורין בלתי מבוסס ובלתי ראוי – מבלי להביא את דברו של השר בפני הוועדה – היא מחויבת מציאות. זאת, לדבריהם, בשל האפקט המצנן אשר יפגע בפועלם של נושאי משרה בכירים כבעלי תפקידים ממלכתיים וכשומרי סף.
14. טענה זו תלויה על בלימה. ראשית, אף אם אניח שסמכות הסינון כאמור אכן דרושה כדי למנוע אפקט מצנן, ועל כן רצוי הוא שנכיר בקיומה – לא יהא בכך כדי לבסס את הטענה שסמכות זו מהווה חלק מהדין הנוהג. מענה לשאלה "מהו הדין הרצוי?" אינו קובע מהו הדין הקיים, והדברים ידועים. פשיטא הוא, לטעמי, שלנציב אין סמכות לחסום את הליך הפיטורין מעיקרו ולמנוע מהשר את האפשרות לשטוח את טענותיו ביחס לנושא/ת המשרה בפני הוועדה. האמירה שהעולם יהיה טוב יותר בהתקיים הסמכות הנטענת אינה יכולה ליצור את הסמכות – שזכרה לא בא בשום חיקוק – יש מאין.
15. שנית, החלטת הממשלה להפקיד חלק חשוב – עד כדי מרכזי – של הליך הפיטורין בידי הוועדה מיתנה במידה רבה את האפקט המצנן. איני רואה אפוא סיבה להמשיך ולהקטין אפקט זה על ידי הסמכת הנציב לחסום מעיקרו את הליך פיטוריו של נושא משרה בכיר, בניגוד לעמדת השר. כפי שמציין חברי, השופט אלרון, מהלך זה עלול ליצור אצל נושא המשרה הבכיר מעין-חסינות מפני כוח הפיטורין שבידי השר – דבר שיאפשר לאותו נושא משרה לפעול כראות עיניו מבלי להתחשב בתכניותיו של השר לקדם יעדים חברתיים שלשמם הוא נבחר לתפקיד.
16. שלישית, ולטעמי זה העיקר: נושאת משרה בכירה, כאשת מקצוע ברמה גבוהה, אינה אמורה לראות במשרתה משום הטבה שקיבלה מהמדינה ולחשוש שמא הטבה זו תילקח ממנה. ההיפך הוא הנכון: הסכמתה לקבל לידיה משרה ציבורית – תוך ויתור על אפשרויות ההעסקה האחרות שפתוחות לפניה – מיטיבה עם המדינה. אשר על כן, המדינה היא זאת שצריכה לחשוש יותר מהאפשרות לאבד את שירותיה של נושאת המשרה רבת הכישורים.
17. לבסוף, אעיר מספר הערות בנוגע להליך שלפנינו: עתירה ציבורית שהגישה העותרת בפועלה, הלכה למעשה, למענו של שר הכלכלה. הנני סבור כי במצב שנוצר השר הוא זה שהיה צריך לעתור לבג"ץ בשמו הוא – כפי שנכון לעשות בכל המקרים בהם מתגלית מחלוקת רצינית וכנה בין חבר ממשלה לבין בעל תפקיד ממלכתי כדוגמת היועצת המשפטית לממשלה. במקרה כזה, השר אמור לקבל ייצוג עצמאי בבג"ץ (ראו:
בג"ץ 5769/18 אמיתי נ' שר המדע והטכנולוגיה, פסקאות 11-7 לפסק דיני (4.3.2019)). אני מעיר הערה זו במבט הצופה פני עתיד. כאמור, העתירה הציבורית שלפנינו הינה מוצדקת לחלוטין, ועל כן, טוב נעשה אם נקבלה כאמור בחוות דעתו של חברי, השופט אלרון.
18. בטרם אסיים, אתייחס בקצרה לדברי חברי, השופט ח' כבוב, שרואה חוסר התאמה בין עמדתי בנוגע למהות סמכותו של הנציב לבין פסיקתי בנוגע להיקף סמכויותיו של שר המשפטים בבואו להחליט בדבר כינוס הוועדה לבחירת שופטים – ועדה שהשר עומד בראשה מכוח האמור בסעיף 4(ב) לחוק יסוד: השפיטה (ראו: בג"ץ 1711/24 התנועה למען איכות השלטון נ' שר המשפטים (8.9.2024) (להלן: בג"ץ 1711/24)). לטעמי, תהום מפרידה בין סמכותו של הנציב כיושב ראש הוועדה אשר דנה בפיטוריהם של נושאי משרה בכירים, כדוגמת הממונה, לבין סמכותו של שר המשפטים לכנס או לא לכנס ועדה לבחירת שופטים. ראשית, שר המשפטים קיבל לידיו את ראשות הוועדה לבחירת שופטים מכוחו של חוק יסוד, להבדיל מהחלטת ממשלה – ללמדך שלא מדובר בסמכות פרוצדורלית גרידא (כפי שעולה בעניין הנציב מהוראות חוק המינויים). שנית, סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, קובע כי על שר המשפטים לכנס ועדה לבחירת שופטים רק אם הוא "ראה ... שיש למנות שופט" – ללמדך כי לשר המשפטים יש שיקול דעת בכינוס הוועדה. שלישית, וזה העיקר: כפי שהסברתי בפסקה 2 לפסק דיני בבג"ץ 1711/24 הנ"ל, סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט הועתק מילה-במילה מסעיף 7(א) לחוק השופטים, התשי"ג-1953 – "חוק יסודי ועקרוני [אשר] בא להסדיר את מעמדם של שופטי בתי המשפט הכלליים לדרגותיהם" וכן "לשתף במינויים גורמים ציבוריים מתאימים" ובראשם שר המשפטים (ראו: מבוא לדברי ההסבר להצעת חוק השופטים, התשי"ג-1952, סה"ח תשי"ג 90, 93). בענייננו-שלנו, נציב שירות המדינה מעולם לא קיבל לידיו סמכות ושיקול דעת הדומים לאלו של שר המשפטים כיושב ראש הוועדה לבחירת שופטים.
19. למען הסר ספק, אוסיף ואבהיר כי הצו ההחלטי שיוצא מלפנינו תואם לחלוטין את גדרי הצו על-תנאי שנתנו בשעתו, כמוסבר בפסק דינו של חברי, השופט אלרון.