טיעוני המערערות
- הוועדה המקומית תיק אזרחי והוועדה המקומית י-ם (להלן: המערערות) סבורות כי בגדרי פסקי הדין אשר ניתנו בענייניהן שגו בתי המשפט המחוזיים בקביעתם כי בחישוב שווי המקרקעין "במצב הקודם" יש לכלול את עליית ערך המקרקעין שמקורה באישור תמ"א 38. לטענת המערערות, עליית ערך המקרקעין שמקורה בתמ"א 38 צריכה להיות מנוטרלת בחישוב שווי המקרקעין "במצב הקודם". המערערות מבססות טענה זו על נימוקים דומים, תוך שהן מבקשות מאתנו שנקבל את בקשותיהן ואת הערעורים על פסקי הדין דלמטה ונקבע כי עליית ערך המקרקעין נושא הדיון, אשר נובעת מתמ"א 38, תנוטרל בחישוב שווי המקרקעין במצבם שלפני התכנית המשביחה.
- לטענת המערערות, ההשבחה אשר נובעת מאישור תמ"א 38 משקפת אפשרות תכנונית ספקולטיבית בלבד, ולכן, לשיטתן, מאחר שאין מדובר בהשבחה ממשית יש לנטרל רכיב זה מערך המקרקעין במצבם שקדם לתכנית המשביחה. עוד טוענות המערערות כי בשומת "המצב הקודם" יש לנטרל את עליית ערך המקרקעין אשר נובעת ממהלכים תכנוניים רגולטוריים, להבדיל מפוטנציאל תכנוני כללי אשר מהווה חלק מדעת השוק. בעניין זה מסתמכות המערערות על האמור בעניין לוסטרניק. במסגרת זו, טוענות המערערות כי ההלכה שנקבעה בעניין לוסטרניק חלה לא רק על הציפיות הנובעות מהליכי התכנון שקדמו לתכנית המשביחה, אלא על כל מתת רגולטורי, יהא מקורו אשר יהא.
- המערערות מפרטות וטוענות כי הכללת השפעתה של תמ"א 38 בשווי המקרקעין "במצב הקודם" תעלה את שווי המקרקעין ללא הצדקה ותקטין את השבחתם באמצעות התכנית המשביחה עד כדי הענקת פטור מהיטל השבחה לבעל המקרקעין. המערערות סבורות כי הדבר יפגע באופן ממשי בתכליתה המרכזית של תמ"א 38 - עידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. זאת, משום שבעלי מקרקעין יוכלו לזכות בפטור מתשלום היטל על השבחה הנובעת מאישור תמ"א 38 מבלי שמימשו בפועל את זכויות החיזוק באמצעות קבלת היתר בניה ומימושו. עוד נטען כי העמדה לפיה אין לנטרל את השפעת תמ"א 38 בשומת "המצב הקודם" לא עולה בקנה אחד עם עיקרון ההגינות. זאת, מאחר שבעת המכר לא משולם היטל השבחה בגין עליית שווי המקרקעין הנובעת מתמ"א 38; ובנוסף לכך, קטנה ההשבחה שמקורה בתכנית המשביחה. כל זה, כך נטען, מביא להתעשרות יתר של בעל המקרקעין, שאינו חולק עם הציבור שום חלק מהמתת שקיבל מהמדינה או מהרשות המקומית.
- לבסוף, גורסות המערערות כי הצורך לחשב את ערכן של הזכויות מכוח תמ"א 38 יחייב שמאים להעריך את מידת ההיתכנות לקבלת היתר בניה - עניין המבוסס על שיקולים הנדסיים, תכנוניים וכלכליים אשר אינם בתחום מומחיותם ובידיעתם של השמאים. לטענת המערערות, הדבר יהפוך את הערכות השווי של מקרקעין לספקולציה שסופה חוסר ודאות במיסוי.
טיעוני מרכז השלטון המקומי
- מרכז השלטון המקומי, אשר לבקשתו צורף כצד להליך, מצדד בעמדת המערערות וטוען גם הוא כי מאחר שהזכויות מכוח תמ"א 38 הן זכויות מותנות ובלתי מגובשות, שמימושן אינו מובטח, אין הצדקה לכלול אותן בשומת ערך המקרקעין. לפיכך, יש לנטרל את שוויין הכלכלי של זכויות אלה.
- מרכז השלטון המקומי מוסיף וטוען כי הוא נסמך על ההלכה הפסוקה לפיה יש לנטרל מעליית שווי המקרקעין רכיבים שמקורם בהליכי התכנון אשר קדמו לאישור התכנית המשביחה. בכך הובהר כי שיטת "שווי השוק" אינה מוחלטת ואינה מיושמת באופן דווקני, אלא נתונה לעקרונות אשר מבטיחים שומת השבחה הוגנת ומדויקת. לטענת מרכז השלטון המקומי, כך יש לפסוק גם בענייננו.
טיעוני המשיבים
- המשיבים סומכים את ידיהם על פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים בענייניהם, ומבקשים לאמץ את גישתם העקרונית לפיה יש להתחשב בהשפעת תמ"א 38 על שווי המקרקעין במצבם שלפני התכנית המשביחה - זאת, תוך מתן ביטוי לאופיין המותנה של הזכויות המעוגנות בתמ"א 38 באופן שישקף את אי-הוודאות הכרוכה במימושן.
- בתוך כך, המשיבים טוענים כי בהתאם לאמור בחתביעות בוררות היטל השבחה צריך להיגבות אך ורק בגין אותה השבחה שנוצרה כתוצאה מאישור התכנית המשביחה (להלן: דרישת הקשר הסיבתי). לטענתם, דרישת הקשר הסיבתי אינה מתקיימת במקרים שלפנינו, שכן ההשבחה הנובעת מתמ"א 38 אינה קשורה בקשר סיבתי לתוכניות בגינן הוטלו ההיטלים. כמו כן, נטען כי על-פי דרישות החוק ועל-מנת להגשים את העיקרון של "מס אמת", שיעור ההיטל חייב לשקף את ההשבחה הריאלית בהתאם לערך המקרקעין בשוק חופשי. נטרול מלאכותי של עליית הערך אשר נצמחה מעצם אישורה של תמ"א 38 גורר אחריו מיסוי שאינו מייצג את ערכם האמיתי של המקרקעין ואף מוביל לחוסר שוויון בין נישומים שונים.
- זאת עוד: המשיבים טוענים כי אמנם בעניין רון נקבע שהזכויות מכוח תמ"א 38 אינן זכויות מוקנות, אך קביעה זו אינה נוגעת להערכת שווי המקרקעין ואינה מבססת מסקנה שמאית לפיה תמ"א 38 לא השביחה את המקרקעין. במילים אחרות: שוק המקרקעין לבדו הוא זה שנותן מענה לשאלה אם עצם אישורה של תמ"א 38 השביח את המקרקעין שבהם עסקינן. בהתאם לכך, המשיבים טוענים כי הלכת לוסטרניק מורה אך ורק על נטרול הציפיות אשר נוצרו על ידי הליכי התכנון של התכנית המשביחה גופה. נטרול זה מונע שקילה כפולה של התכנית המשביחה, מטעמים מובנים.
- המשיבים מוסיפים וטוענים כי הגישה לפיה יש לנטרל את השפעת תמ"א 38 על שווי המקרקעין מעוררת קושי שמאי. גישה זו מחייבת את השמאי לבודד את השפעת התמ"א תוך התעלמות ממחירי הנדל"ן שקבע השוק. לעומת זאת, גישה לפיה יש לכלול בשומה את השפעת התמ"א מאפשרת לשמאים להישען על עסקאות אמת בשוק החופשי, אשר מטבען מגלמות את עליית הערך האמורה - ככל שהיא קיימת. בדרך זו, לדברי המשיבים, מושגת הערכה אובייקטיבית ומבוססת יותר של שווי המקרקעין.
עמדת היועצת המשפטית לממשלה
- לבקשת בית המשפט, ובשים לב להשלכות הרוחב של ההכרעה בסוגיה נושא דיוננו, התבקשה והתקבלה עמדת היועצת המשפטית לממשלה בנושא. היועצת המשפטית לממשלה (להלן: היועצת) מבקשת מאתנו לקבוע כי בעת הערכת שווי מקרקעין "במצב הקודם" יש לנטרל את השפעת תחולתה של תמ"א 38 על המקרקעין. כלומר, לעמדתה, "המצב הקודם" של המקרקעין הוא המשטר התכנוני אשר חל עליהם עובר לאישור תמ"א 38.
- היועצת מטעימה כי הזכויות הנובעות מתמ"א 38 אינן "זכויות מוקנות" אלא "זכויות מותנות", אשר התגבשותן תלויה בקבלת היתר בניה מאת מוסד התכנון המקומי. משכך הוא, כפי שנפסק בעניין רון, זכויות אלה אינן יוצרות אירוע מס, שבבסיסו השבחה, במועד מכירת המקרקעין. בהתאם לכך, לשיטת היועצת, לא ניתן להתחשב בזכויות אלה בשומת "המצב הקודם". התחשבות בזכויות אלה ב"מצב הקודם" תאפשר לנישום "לאחוז את החבל בשני קצותיו": במכירת המקרקעין, לא תוטל על הנישום חבות בהיטל השבחה בגין עליית הערך שנובעת מתמ"א 38, מאחר שאין בידיו זכויות מוקנות לבניה נרחבת יותר; ובד-בבד, ערכן הכלכלי של אותן זכויות מותנות ובלתי-מוקנות יעלה את שווי המקרקעין ב"מצב הקודם" ועל ידי כך יפחית את חבות הנישום בהיטל השבחה בגין תכנית משביחה אחרת.
- היועצת מפנה לעניין לוסטרניק שם נקבע, כאמור, כי בשומת "המצב הקודם" יש לנטרל את עליית ערך המקרקעין אשר נובעת מציפיות השוק עקב הליכי תכנון לקראת אישורה של התכנית המשביחה עצמה. לטענתה, ניתן להחיל הלכה זו גם בענייננו: עד להוצאת היתר בניה המהלך התכנוני מכוח תמ"א 38 לא הושלם ועליית הערך הנובעת מהתמ"א, כך נטען, דומה במהותה לעליית ערך בשל הפקדת תכנית. בהתאם לאמור, גם מקום בו תמ"א 38 הוחלפה לבסוף בתכנית אחרת - יחול הכלל שנקבע בעניין לוסטרניק לפיו בחישוב ההשבחה יש להתעלם מהעלייה בשווי המקרקעין אשר נבעה מההליך התכנוני ככזה. לטענת היועצת, גישה זו יפה ביחס לכל תכנית משביחה "אחרת", אך מקבלת משנה תוקף כאשר מדובר בתכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38 (להלן: סעיף 23). נטען, כי במקרים אלה ניתן לראות באישור תמ"א 38 ובאישור התכנית המפורטת כמהלך תכנוני אחד, באופן המצדיק, ביתר שאת, את נטרולה של עליית הערך אשר נבעה מהתמ"א כשלב ביניים לקראת כינונה של התכנית המפורטת שמקנה זכויות בניה מכוחו של סעיף 23.
- היועצת מציינת כי אין בעמדתה כדי למנוע התחשבות בעליית הערך הכללית אשר נובעת מתחולתה של תמ"א 38 במרחב מסוים (להבדיל ממקרקעין ספציפיים). נטען, כי הבחנה זו מתיישבת עם הקביעה בעניין לוסטרניק אשר הבחינה בין פוטנציאל תכנוני כללי לבין פוטנציאל הנובע מניהולו של הליך תכנוני קונקרטי.
- היועצת טוענת, בנוסף, כי התחשבות בהשפעתן של זכויות מכוח תמ"א 38 בשומת "המצב הקודם" תביא, הלכה למעשה, להענקת פטור גורף מהיטל השבחה בגין ההשבחה שצמחה מכוח התמ"א - פטור שאין לו עיגון בדין. לטענתה, קיים חשש ממשי כי אם השפעתה של תמ"א 38 לא תנוטרל משומת המקרקעין ב"מצב הקודם", ההשבחה שצמחה מהתכנית האחרת תתמזג עם ההשבחה מכוח התמ"א באופן אשר יפטור את הנישום כליל מהיטל השבחה. תוצאה זו, לדברי היועצת, תסכל את תכליתו של היטל ההשבחה.
דיון והכרעה
- הסוגיה המשפטית אשר מתעוררת בענייננו עניינה, כאמור, קביעת שווי מקרקעין - עליהם חלה תמ"א 38 ותכנית משביחה אחרת - לצורך שומת היטל השבחה. סוגיה זו עלתה לא אחת בשנים האחרונות בפני ועדות הערר לפיצויים והיטלי השבחה, כמו גם בפני בתי המשפט המחוזיים ביושבם כערכאת ערעור. פתרונות סותרים ניתנו לה על ידי המותבים השונים שישבו בדין (ראו: ערעור מנהלי (מינהליים חי') 33949-09-20 לביא נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה [נבו] (12.7.2021); ערעור מנהלי (מינהליים ת"א) 56975-09-23 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' בלו מרבל בערעור מיסים [נבו] (6.3.2025); וכן ראו: ערר (תל אביב) 85143/13 צין נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה רמת גן [נבו] (24.2.2016); ערר (מרכז) 8053-08-21 לוי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה [נבו] (14.4.2022)); ובנדון דידן טרם נפסקה הלכה מחייבת על ידי בית משפט זה (ראו: רשות ערעור אזרחי 6188/04 רבין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים" [נבו] (26.9.2004)). זאת ועוד: דומה כי אין צורך להכביר מילים על השלכות הרוחב המשמעותיות הכרוכות בהכרעה שמונחת לפתחנו, הן מבחינת קופת השלטון המקומי והן מבחינת הנישומים הרבים שעניינם בדבר. מדובר, ללא ספק, בשאלה משפטית עקרונית המצדיקה דיון "בגלגול שלישי" (ראו: בקשת רשות ערעור מנהלי 3416/18 מדובוי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, פסקה 10 [נבו] (29.7.2018); רשות ערעור אזרחי 103/82 חניון חיפה בערעור מיסים נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123 (1982)).
- לפיכך, בהתאם לסמכותנו לפי תקנות 149(2)(א) ו-(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע״ט-2018, אשר הוחלו גם על בקשות רשות ערעור בעניינים מינהליים, מכוח תקנה 34 לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, אציע לחבריי כי נדון בבקשות רשות הערעור שלפנינו כאילו ניתנה רשות והוגשו ערעורים על-פי הרשות שניתנה. רשות הערעור ניתנת אך ורק ביחס לשאלה העקרונית שעל הפרק, ורק בה אעסוק בהמשך דבריי. יתר טענות בעלי הדין ביחס לסוגיות הפרטיקולריות אשר התעוררו בעניינם, ממילא אינן יכולות לבוא בשערנו "בגלגול שלישי".
- אקדים ואומר: אחרי שנתתי דעתי לטענות הצדדים בכתב ובעל-פה, הגעתי למסקנה כי הדין עם המשיבים, כפי שנקבע בפסקי הדין קמא. אם כן, סבורני שעלינו לקבוע כי בעת הערכת שווי מקרקעין "במצב הקודם" לצורך שומת היטל השבחה אין להתעלם מתרומתה של תמ"א 38 (מעצם אישורה) לשוויים, ככל שישנה. לפיכך, אציע לחבריי כי נדחה את הערעורים שלפנינו.
בקשות ביניים
- תחילה, אסיר מסדר היום שתי בקשות ביניים שהוגשו במסגרת תיק לויתן:
- בקשה מטעם לויתן מיום 26.9.2025 לחייב את הוועדה המקומית תיק אזרחי בהמצאת פרטים בנוגע ליישום תכנית רובע 3 - בקשה זו נדחית בזאת, באשר היא נוגעת לנסיבות המקרה הפרטניות ואינה רלבנטית לשאלה המשפטית העקרונית נושא דיוננו.
- בקשה מטעם הוועדה המקומית תיק אזרחי מיום 16.9.2025 להוציא מתיק בית המשפט את דו"ח מבקר המדינה שהוגש אליו על ידי לויתן - בקשה זאת מתקבלת שכן דו"ח מבקר המדינה ממילא אינו יכול לשמש ראייה בהליך משפטי (ראו: סעיף 30 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]).
00