(ג) [...].
(ד) הוראות סעיף זה יחולו על אף האמור בכל דין.
לגישת המערערת, אמנם מכוח סעיפים אלה נדרש המנהל להתחשב בשיקולי תחרות ענפית בבואו לדון בבקשה לחידוש רישיון, אך סעיף 45 לחוק אינו מקנה לו סמכות מפורשת או משתמעת לסרב לחדש רישיון רק משיקולים אלה. על פי הטענה, העילות היחידות שבהתקיימן רשאי המנהל לסרב לחדש רישיון הן אלה המפורטות בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק.
- במבט ראשון ניתן לסבור כי טענתה של המערערת שובת לב. זאת שכן בעוד שסעיפים 8 ו-10(א) לחוק קובעים מפורשות כי למנהל נתונה סמכות לסרב לחידוש רישיון בהתקיים תנאים מסוימים, סעיף 45 לחוק קובע הוראה כללית באופייה שאינה כוללת הוראה מפורשת דומה. יחד עם זאת, קריאה של הוראות החוק בהקשרן המלא מלמדת כי הפרשנות שמבקשת המערערת לשוות להן אינה יכולה לעמוד.
- כפי שפורט בפתח הדברים, המחוקק קבע הליך סדור לצורך חידוש רישיון, הכולל הגשת בקשה למנהל ובחינת התקיימות התנאים המנויים בחוק למתן הרישיון הרלוונטי. ביחס לרישיון יבואן ישיר כבענייננו, קבע המחוקק באופן פרטני כי במסגרת אותה בחינה נדרש המנהל להידרש גם לשיקולי תחרותיות ענפית. עיון בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק עליהם משליכה המערערת את יהבה, מעלה בבירור כי לא מדובר בהוראות המבקשות לשנות מאותו הליך סדור, או לשלול את שיקול הדעת הנתון למנהל במסגרתו. כל שהן נועדו לעשות הוא להעניק למנהל כלי פיקוח מינהליים לטובת מקרים שבהם ככלל מתגלה התנהלות בלתי תקינה של בעל הרישיון. במילים אחרות, אין בהוראות סעיפים 8 ו-10(א) לחוק - החלות במצבים שבהם מתגלה כי נפל פגם בהתנהלותו של בעל הרישיון או מבקשו - כדי לשלול את הוראת סעיף 45 לחוק החלה גם כאשר לא נפל כל פגם בהתנהלותו.
- הלכה למעשה, משמעות פרשנותה של המערערת היא כי לשיקולי תחרותיות ענפית אין השפעה ממשית על החלטת המנהל בבקשה לחידוש רישיון. ברם סעיף 45 לחוק מורה מפורשות ובאופן שאינו משתמע לשני פנים כי הוראות חוק הריכוזיות, ובכללן ההוראות המחייבות שקילת שיקולי תחרותיות ענפית, חלות גם על חידוש רישיון. לוּ אכן צודקת המערערת בטענתה כי שיקולי תחרותיות ענפית אינם יכולים להביא לסירוב לחדש רישיון, מדוע קבע המחוקק כי על המנהל לשקול שיקולים אלה בבואו לקבל החלטה בבקשה לחידוש רישיון? פרשנות המערערת מרוקנת אפוא מתוכן את סעיף 45 לחוק בכל הנוגע לחידוש רישיון, וכידוע המחוקק אינו משחית את מילותיו לריק (וראו למשל: דנג"ץ 7335/21 שרת הפנים נ' מרינצ'בה, פסקה 8 לחוות דעתי ופסקה 12 לחוות דעתו של חברי המשנה לנשיא נ' סולברג (13.11.2023); ע"א 4603/22 הפועל ניר רמת השרון נ' פקיד שומה כפר סבא, פסקה 18 (28.6.2023); בג"ץ 7194/21 עו"ד אריאל סיבוני נ' הוועדה הציבורית לגיבוש רשימת נאמנים-יחידים, פסקה 12 (23.1.2022)).
- המערערת אכן חולקת על מסקנה זו, בציינה כי גם לפי פרשנותה קיימת חשיבות ורלוונטיות לשקילת שיקולי תחרות "במגוון רחב של מצבים". ברם אותו מגוון מצבים נטען, לא פורט ולא הוסבר. הדוגמה היחידה שניתנה על ידי המערערת, ואף זאת בעתירתה בלבד, הייתה כי גם אם מתקיימת אחת מהעילות הקבועות בסעיף 10(א) לחוק הרישוי, המנהל רשאי לחדש רישיון אם יהיה בכך כדי להחליש את הריכוזיות ולהגביר את התחרות. ראשית, צמצום שקילת שיקולי תחרותיות ענפית אך למקרים אלו הוא בלתי מתקבל על הדעת. קשה להלום הנחה שלפיה המחוקק ביקש להקנות למנהל סמכות לשקול שיקולי תחרות רק באותם מקרים שבהם בעל רישיון ש"חטא" במובן זה שמתקיימת לגביו אחת מהעילות המפורטות בסעיף 10(א) לחוק, ייצא נשכר ויקבל "פרס" בדמות חידוש רישיונו. שנית, אין לטענה זו כל אחיזה בלשון הסעיף. המחוקק ציין כי על המנהל לשקול שיקולי תחרותיות ענפית בעת חידוש רישיון ככלל, ולא הגביל זאת לחידוש רישיון רק במקרים שבהם קיימת עילה שלא לחדשו. שלישית, עסקינן בהוראה המפנה לחוק הריכוזיות, כאשר עיון בהוראותיו ובדברי ההסבר לו מלמד כי המקרה הפרדיגמטי שעמד לנגד עיני המחוקק הוא דווקא מקרה שבו הקצאת הזכות תפגע בתחרות בשל ריכוז יתר אצל אותו גורם, ולא מקרה שבו הקצאתה תקדם את התחרות (וראו בין היתר: סעיפים 11 ו-13 לחוק הריכוזיות; דברי ההסבר להצעת חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ב-2012, ה"ח 706, 1085 ו-1098-1096). על כן, קשה עד מאוד לקבל את עמדתה הפרשנית של המערערת שלפיה שקילת שיקולי קידום תחרותיות ענפית יכולה להביא לחידוש רישיון חרף קיומה של עילה המצדיקה לסרב לכך, אך אינה יכולה להביא לסירוב לחדש רישיון בהיעדר עילה כאמור.
- נוסף על כך, אם אכן בעת בחינת בקשה לחידוש רישיון המנהל רשאי לסרב לחידושו רק בהתקיים העילות המפורטות בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק, מה טעם ראה המחוקק לקצוב את תוקפו של הרישיון ולחייב את בעל הרישיון להגיש בקשה לחידושו? שהרי סעיף 10(א) לחוק מקנה למנהל גם סמכות להורות על ביטול רישיון, התלייתו או הגבלתו, והנסיבות המפורטות בסעיף 8 לחוק נכללות גם בו. לפיכך, אם אכן צודקת המערערת בפרשנותה, לכאורה ניתן היה להסתפק בסמכות הנתונה למנהל בסעיף 10(א) לחוק, מבלי לדרוש מבעל הרישיון להגיש בקשה לחידושו מדי מספר שנים. אלא שהמחוקק לא הסתפק בסמכות זו, ובחר לקצוב את תקופת הרישיון ולדרוש מבעל הרישיון להגיש בקשה לחידושו, ובכך הביע דעתו כי שיקול הדעת המופעל על ידו אינו מוגבל רק לעילות שעמדו בידיו ממילא בעת שעמד הרישיון בתוקף. פרשנות המערערת יש בה גם כדי לרוקן מתוכן את הוראת סעיף 7 הקוצבת את תוקף הרישיון ל-6 שנים, ו"כלל הוא שאין לפרש סעיף בחוק באופן המרוקן מתוכן סעיף אחר שבאותו חוק" (ע"א 180/99 מנהל מס קנייה נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נז(3) 625, 636 (2003); ראו גם: ע"א 3498/21 צנציפר חברה ליבוא תבואות ומספוא בע"מ נ' מנהל אגף המכס ומע"מ, פסקה 26 לחוות דעתו של חברי השופט י' כשר (5.6.2023)).
- בניסיון לבסס את פרשנותה נתלית המערערת בסעיף 10(א)(8) לחוק שלפיו רשאי המנהל לבטל רישיון, להתלותו עד לקיום תנאים שיורה עליהם, להגבילו או לסרב לחדשו, אם "הממונה על התחרות קבע כי [בעל הרישיון] צד להסדר כובל או כי הוא בעל מונופולין שניצל לרעה את מעמדו בשוק, לפי [...] חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988, או הטיל עליו עיצום כספי [...]". לעמדת המערערת, סעיף זה מבטא את עמדת המחוקק שלפיה רק הפרות חמורות ונמשכות של דיני התחרות יכולות לשמש עילה עצמאית לסרב לחדש רישיון, ולפיכך לא ניתן להלום מסקנה שלפיה הוראתו הכללית של סעיף 45 לחוק תאפשר זאת. אלא שלא מצאתי כי יש בסעיף זה כדי לסייע לה. הנסיבות המפורטות בסעיף 10(א)(8) לחוק הרישוי מתייחסות להפרות מכוח חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 ולא לחוק הריכוזיות. הגם שמדובר בשני דברי חקיקה המשתייכים לדיני התחרות, והגם שהם במידה רבה משלימים זה את זה, כל אחד מהם נועד לקדם תכליות שונות, ואין מקום להנחה כי התייחסות לאחד מהם מוציאה את תחולתו של השני. בכל מקרה, אין בסעיף זה כשלעצמו כדי לגבור על הקשיים הפרשניים האחרים המפורטים לעיל.
- נוכח כל האמור, איני סבור כי פרשנותה של המערערת נמצאת בגדר הפרשנויות הלשוניות האפשריות של חוק הרישוי. מלשונו של החוק עולה כי גם מקום שבו לא מתקיימות הנסיבות המפורטות בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק, למנהל נתונה סמכות לסרב לחידוש רישיון משיקולים של קידום התחרותיות הענפית.
- הגם שניתן היה לעצור את הדיון כבר בשלב זה, אוסיף כי אף אם הייתי מניח שקיים עיגון לשוני לפרשנותה של המערערת, היא רחוקה מלהיות פרשנות המגשימה את תכלית החקיקה בצורה המיטבית.
- כידוע, תכלית החקיקה מורכבת מתכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית משקפת את כוונת המחוקק כפי שזו נלמדת מההיסטוריה החקיקתית של החוק; והתכלית האובייקטיבית משקפת את התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים במדינה דמוקרטית (ראו: רע"א 67114-01-25 פלוני נ' אסעד, פסקה 15 (22.12.2025); בג"ץ 6494/14 גיני נ' הרבנות הראשית, פסקאות 37-36 ו-49 (6.6.2016); עע"מ 816/23 עיריית פתח תקווה נ' אנטרפוניט מערכות 2004 בע"מ, פסקה 36 (1.1.2025); ע"א 39037-02-25 תעוזה - פיירצ'יילד טכנולוג'י וונטשר בע"מ נ' עזבון אלפרד מאן, פסקה 40 (2.7.2025)).
- אפתח בתכלית הסובייקטיבית. הליך החקיקה של חוק הרישוי נפרש על פני כ-3 שנים וכלל 40 ישיבות בוועדת הכלכלה של הכנסת, אשר פרוטוקוליהן אוחזים למעלה מ-2,850 עמודים. הצדדים לא הניחו לפנינו או לפני בית המשפט לעניינים מינהליים פירוט של ממש בנוגע לתוכנם של דיונים אלה, ואנו לא נתיימר להקיף כל פרט שנאמר בהם. נציג אפוא להלן רק את עיקרי הדברים שעלה בידינו לאתר מתוך הליך החקיקה, אשר שופכים אור על פרשנות הסעיף מושא דיוננו.
- אשר לחוק הרישוי בכללותו, עיון בהיסטוריה החקיקתית שלו מעלה בבירור כי אחת מהתכליות המרכזיות שעמדו לנגד עיניו של המחוקק לאורך כל שלבי הליך החקיקה, הייתה קידום התחרותיות בענף הרכב בכלל ובתחום הייבוא בפרט. זאת החל משלב הבאת הצעת החוק שהיוותה בסיס לחוק הרישוי - הצעת חוק רישוי שירותים לרכב, התשע"ג-2013 (להלן: הצעת החוק) - לקריאה ראשונה במליאת הכנסת (וראו בפרט את דבריו של שר התחבורה: ד"כ 24.6.2013, 77-76); המשך בדיוני ועדת הכלכלה בהצעת החוק, אשר ברובן המוחלט נדונה שאלת אופן קידום התחרות בשוק הרכב על ידה (וראו בין היתר: פרוטוקול ישיבה 67 של ועדת הכלכלה של הכנסת ה-19 (22.7.2013); פרוטוקול ישיבה 158 של ועדת הכלכלה של הכנסת ה-20 (8.2.2016) (להלן: פרוטוקול ישיבה 158); פרוטוקול ישיבה 163 של ועדת הכלכלה של הכנסת ה-20 (14.2.2016)) (להלן: פרוטוקול ישיבה 163); וכלה בהצגת הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת (וראו בפרט את דבריו של יו"ר ועדת הכלכלה: ד"כ 28.6.2016, 46-34).
- אשר לתכלית סעיף 45 לחוק, התחקות אחר חילופי הדברים בדיוני ועדת הכלכלה מעלה בבירור כי המחוקק כיוון לכך שבכל בקשה לחידוש רישיון המונחת לפני המנהל, הוא יידרש גם לשיקולי קידום תחרותיות ענפית. כך, במסגרת הדיונים בהצעת חוק הרישוי בישיבות ועדת הכלכלה של הכנסת עלו מצד גורמים שונים שאלות בנוגע למשמעות המעשית של סעיף 45 לחוק בדבר החלת הוראות חוק הריכוזיות על מתן וחידוש רישיונות ייבוא רכב. בשלב מסוים ביקש נציג הייעוץ המשפטי של הוועדה הבהרות מצד נציגי הממשלה בעניין, ובעקבות זאת הורה יו"ר הוועדה לנציגת רשות התחרות להסביר את הדברים. וכך הדברים הוסברו על ידה:
"א', [...] המאסדר מוסמך לשקול את שיקול התחרות כאשר הוא מקצה רישיונות לפי החוק הזה. [...]. ב', החוק מאפשר לממונה על ההגבלים עסקיים, אם הוא מוצא שהדבר משמעותי לתחרות, לייעץ [...] למנהל - בהקשר הזה, זו לא חובה. [...] הדבר השלישי שהסעיף הזה אומר, [...] משרד התחבורה אומר: אני רוצה לקבוע ספציפית לגבי הרישיונות האלה, שבכל פעם שרישיון כזה מחודש, שיקול התחרות יישקל" (פרוטוקול ישיבה 158, עמ' 39; ההדגשה הוּספה).
- לא למותר לציין בהקשר זה, כי במסגרת חוק הריכוזיות נקבע הסדר ייחודי לעניין חידוש הזכות המוקצית (להבדיל מהקצאתה לראשונה). תמציתו של הסדר זה בהקשר לענייננו ובקווים כלליים בלבד, היא כי בחינת שיקולי קידום התחרות הענפית במקרים של חידוש הזכות, תיעשה רק במקרים שבהם המחזיק בזכות מחזיק בה מעל 10 שנים. במהלך דיוני ועדת הכלכלה לגבי חוק הרישוי עלתה השאלה האם נכון להחיל את הסדר זה גם על חידוש רישיונות ייבוא, או שמא יש לקבוע הסדר פרטני שיחייב את המנהל לשקול שיקולי קידום תחרות ענפית בכל פעם שבה מוגשת לו בקשה לחידוש הרישיון. בסופו של דבר הוחלט לקבוע הסדר פרטני שיתאים לצרכים של שוק הרישוי, שלפיו בחינת שיקולים אלה תיעשה בכל פעם שמוגשת בקשה לחידוש הרישיון. וכך תוארו הדברים בפרוטוקול הדיון:
"חוק הריכוזיות, כאשר הוא מדבר על תחרותיות ענפית, הוא מדבר על הקצאת זכות. יש שאלה לפי הנוסח שם האם מתן רישיון יבואן רכב מסחרי מהווה הקצאת זכות כמשמעותו שם. על מנת להסיר ספק אנחנו פה במפורש שאותו סימן יחול על מתן רישיונות יבואנים בשינוי מהותי אחד והוא: שזה יחול גם על חידושים. אם לפי חוק הריכוזיות הנושא של תחרותיות נבחן אחת ל-10 שנים, פה אנחנו מבקשים לבחון את זה בכל חידוש כאשר [...] החידושים, אני מבקשת להזכיר, הם אחת לשש שנים" (פרוטוקול ישיבה 216 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-20, 43 (28.3.2016); ההדגשות הוספו).