כבכל מהלך פרשני אנו מחויבים גם במקרה דנן לבחון את התכלית אשר עמדה ביסוד החסינות שניתנה לעובדי ציבור בתיקון 10 לפקודה, בהיותה יסוד המסד למהלך הפרשני האמור ולכך נפנה עתה.
אחריות עובדי ציבור בנזיקין טרם חקיקת תיקון 10 לפקודה
- התפישה אשר רווחה במשפט המקובל במשך מאות בשנים הייתה - "The King can do no wrong", לאמור: רשויות המדינה חסינות מפני תביעות נזיקין (William Blackstone, Commentaries on the Laws of England 242-245 (1753); וראו גם: Edwin M. Borchard, Government Liability in Tort, 34 Yale L. J. 1, 1-8 (1924) (להלן: Borchard); Gibbons v. United States, 75 U.S. 269 (1868); United States v. Lee, 106 U.S. 196 (1882); ישראל גלעד "האחריות בנזיקין של רשויות ציבור ועובדי ציבור (חלק ראשון)" משפט וממשל ב 339, 360 (1995) (להלן: גלעד, חלק ראשון)). עם זאת ואף שהניזוק לא היה רשאי לתבוע את המדינה בשל נזקים שנגרמו לו על-ידי אחד מעובדיה, עמדה לרשותו במקרים רבים עילת תביעה נזיקית כנגד עובד הציבור באופן אישי (ישראל גלעד "האחריות בנזיקין של רשויות ציבור ועובדי ציבור (חלק שני)" משפט וממשל ג 55, 90-89 (1995) (להלן: גלעד חלק שני); Borchard, בעמ' 9-7; Robertson v. Sichel, 127 U.S. 507 (1888)).
גישה זו חלחלה למשפט הישראלי וקיבלה ביטוי בסעיף 4 לפקודת נזיקים אזרחיים, 1944, ערעור על החלטת רשם תוס' 1, 93, אשר קבע מחד גיסא כי "לא תוגש תביעה משפטית בדבר נזיקים אזרחיים על הוד רוממותו או ממשלת פלשתינה" ומאידך גיסא כי "משמשו של הוד רוממותו ופקיד ציבורי יהיו אחראים לכל נזיקים אזרחיים שיעשום", בכפוף למספר חריגים. בשינויי נוסח קלים, המשיך סעיף 7(א) לפקודה לבטא את אותה התפישה. סעיף זה, שעמד בתוקפו עד לחקיקתו של תיקון 10 לפקודה, קבע כי:
עובד ציבורי אחראי לכל עוולה שעשה, ואם ייתבע לדין על כך, ייתבע אישית; אולם, בלי לגרוע מכוחן של הוראות סעיפים 6 ו-8 תהא לעובד הגנה בכל תובענה שאינה על רשלנות, אם המעשה היה בתחום סמכותו כדין או שעשהו בתום לב כסבור שהוא פועל בתחום סמכותו כדין.
הנה כי כן, העיקרון אשר משל בכיפה במשפט הישראלי במשך עשרות שנים בהשראת המשפט המקובל היה העיקרון לפיו עובד הציבור אחראי אישית לעוולות שביצע. הסיפא של סעיף 7(א) הנ"ל העניקה אמנם הגנה מסוימת לעובדי הציבור, אך החרגתן של תביעות הרשלנות מתוך הגנה זו והפרשנות המצמצמת שאימצה הפסיקה בהקשר זה, הובילו לכך שבפועל חלה אותה ההגנה במקרים נדירים יחסית (תמר קלהורה ומיכל ברדנשטיין "חוק לתיקון פקודת הנזיקין (מס' 10) - חסינות עובד הציבור" הפרקליט נא 293, 302-301 (2011) (להלן: קלהורה וברדנשטיין); גלעד, חלק ראשון, בעמ' 376-375; יואב דותן "האחריות הנזיקית של עובד-הציבור המפעיל סמכויות" משפטים טו 245, 282-276 (1985); דפנה אבניאלי דיני חסינות 461 (2014) (להלן: אבניאלי)).
- הזרעים הראשונים להיפוך התפיסה בכל הנוגע לאחריותו האישית של עובד הציבור בנזיקין, נזרעו בשנת 1952 עם חקיקת חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנזיקים האזרחיים). חוק זה אימץ את התפישה המשפטית המודרנית, שאומצה גם במדינות נוספות, המבוססת על ערכי יסוד בדבר שוויון בפני החוק ועל ההכרה כי בדרך זו יזכו זכויות הפרט להגנה ראויה וטובה יותר ויקודמו עקרונות של צדק חלוקתי ויעילות בפיזור הנזק (ערעור אזרחי 2906/01 עירית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ, [פורסם בנבו] פס' 18 (25.5.2006) (להלן: עניין עיריית חיפה)). עקרון זה של השוואת המעמד קיבל ביטוי בסעיף 2 לחוק הנזיקים האזרחיים הקובע כי "דין המדינה, לענין אחריות בנזיקים, כדין כל גוף מואגד, פרט לאמור להלן בחוק זה".
נקודת המוצא על-פי תפישה זו היא כי המדינה אינה נהנית עוד מחסינות גורפת כבעבר, להוציא חריגים מסוימים אשר נקבעו מפורשות בחוק הנזיקים האזרחיים. עם זאת, תהליך הפנמתו והטמעתו של השינוי שחל לעניין אחריות המדינה עם ביטול החסינות המיוחדת שממנה נהנתה בעבר, היה תהליך ממושך יחסית (ראו לעניין זה ביתר הרחבה בעניין עיריית חיפה, בפס' 18