בג"ץ 5819/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון

בג"ץ 5819/24

בג"ץ 27156-08-24
בג"ץ 55368-08-24

המשנה לנשיא נעם סולברג:

1. לפנינו בקשות שהוכתרו כ"בקשות למתן צווים מן הצדק וכן על פי פקודת ביזיון בית המשפט". עניינן של הבקשות, בעיקרו של דבר, בטענת העותרים כי משיבי המדינה אינם ממלאים אחר הוראות פסק דיננו.

רקע בתמצית

2. העתירות שהוגשו בהליך זה, התמקדו בדרישה לאכיפת חובת הגיוס על בני הציבור החרדי, וליישום פסק הדין שניתן בבג"ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון (25.6.2024) (להלן: בג"ץ 6198/23), בו נקבע כי "לרשות המבצעת אין סמכות להורות שלא לאכוף את חוק שירות בטחון על תלמידי הישיבות בהיעדר מסגרת חקיקתית מתאימה", וכי "משלא מעוגן פטור במסגרת חקיקה, על המדינה לפעול לאכיפת החוק" (ההדגשה הוּספה).
3. ביום 19.11.2025, ניתן פסק הדין בעתירות, שבגדרו הורֵינו על צו מוחלט בעל שני ראשים – האחד כלכלי-אזרחי, השני פלילי. במסגרת הראש הראשון של הצו המוחלט, נקבע כי על הממשלה לגבש, בתוך 45 ימים, מדיניות אפקטיבית במישור הכלכלי-אזרחי.  בהקשר זה נקבע, כי "הצעדים שייבחרו נדרשים להיות כאלה שניתן להעריך בסבירות גבוהה כי יהיו אפקטיביים כמכלול, ויביאו לשינוי ממשי; מטבע הדברים, בכגון דא נדרש יהיה לייחס משקל רב לעמדות גורמי המקצוע הרלבנטיים (ובכלל זאת, לא ניתן יהיה להתעלם ולהימנע מלשקול צעדים שגורמי המקצוע סבורים כי יהיו בעלי אפקטיביות גבוהה)"; כי על המדיניות האמורה לחול באופן שוויוני על מי שהוכרז כמשתמט; וכי "אין לאפשר המשך מתן הטבות שניתנות בקשר ישיר, או עקיף, להשתמטות מחובת הגיוס", תוך שהודגש כי "מרבית הצעדים שעל הפרק, עניינם בשלילת הטבות המוענקות על-ידי המדינה; לא בפגיעה בזכויות מוקנות".
4. בראש השני של הצו המוחלט, שעניינו כאמור במישור הפלילי, נקבע כי "על משיבי המדינה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות האפשרית, לשם נקיטת הליכים פליליים ממשיים כלפי מי שהוכרזו כמשתמטים מקרב בני הציבור החרדי"; וכי "אמת מידה רלבנטית לכך, היא שנדרש להגיע בהקדם האפשרי, במסגרת המגבלות הקיימות (במונחי משאבים וכדומה), למצב שוויוני, כך ששיעור המשתמטים בני הציבור החרדי שננקט לגביהם הליך פלילי, לא יהיה נמוך מזה של ציבורים אחרים".
5. מאז ועד היום – לא ננקטו צעדים של ממש ליישׂוּם פסק הדין. אמנם, ביום 18.1.2026, כשבועיים לאחר המועד שבו נדרש היה כבר לגבש, לפי פסק הדין, מדיניות אכיפה במישור הכלכלי-אזרחי, עלה הנושא לדיון בישיבת הממשלה, והוחלט על הקמת צוות שרים שיבחן את צעדי האכיפה הרלבנטיים בהקשר זה, ויגיש בתוך 30 יום את המלצותיו לראש הממשלה.  ברם, 30 יום חלפו מבלי שהוגשו המלצות כאמור.  מעבר לכך, לא נעשה דבר לטובת קידום הטיפול בסוגיה.
6. במסגרת הדיון בבקשות נטען על-ידי הממשלה, פעם נוספת, כי לשיטתה, הדרך הנכונה והיחידה לקדם את הטיפול בסוגיית גיוס בני הציבור החרדי, היא באמצעות חקיקת חוק מתאים. כפי שצִיָּינו עוד בפסק הדין, הממשלה לא תמכה עמדתה זו בתשתית עובדתית רלבנטית ובטעמים ונימוקים ענייניים; מכל מקום, הקושי העיקרי בעמדה זו הוא שאינה מתיישבת עם הדין.  עמדנו על הדברים בהרחבה בפסק הדין, ואין צורך לחזור על האמור שם (ראו פסקאות 60-57).  אף לא למותר להזכיר, כי כבר בהחלטה 682 מיום 25.6.2023, הכריזה הממשלה כי בכוונתה "לגבש הסדר חקיקתי חדש", אלא שגם בחלוף כמעט 3 שנים, לא נחקק הסדר כאמור (למעשה, הכרזות על כוונה לגבש הסדר חקיקתי בעניין זה נשמעות ברציפות כבר כ-8 שנים, עוד מאז החלו משיבי המדינה להגיש בקשות ארכה להשעיית תוקפו של פסק הדין בבג"ץ 1877/14 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת (12.9.2017)).  מכאן, שבין כה ובין כה, כוחו של הסבר זה – לא יסכון.
7. עוד נטען מטעם הממשלה, על-ידי מזכיר הממשלה, כי "קיים פער מהותי" בין האמור בהודעת העדכון שהוגשה לעיוננו, לבין חוות הדעת של המשרדים השונים. כך, לשיטתו, אין בנמצא עבודת מטה המצביעה על האפקטיביות של הצעדים שפורטו בהודעת העדכון, ואף קיימים לגביהם קשיים משפטיים.  עיון בחווֹת הדעת שצורפו, מלמד כי הדברים אינם כה פשוטים.  על כל פנים, אם סבורה הממשלה כי צעד כזה או אחר אינו אפקטיבי, מובן כי היה ביכולתה, במסגרת יִשׂוּם פסק הדין, להחליט לנקוט בצעדים אחרים, לדרוש ממשרד זה או אחר להעמיק את עבודת המטה חלף העבודה שהוצגה וכדומה.  כזאת – לא נעשה.  זאת ועוד, במהלך הדיון על-פה שאלנו, לא פעם ולא פעמיים, באילו צעדים חלופיים, אפקטיביים יותר לשיטתה, רואה הממשלה לנכון לנקוט, במקום אלה שפורטו בהודעת העדכון.  מענה – לא קיבלנו.  אף לא למוֹתר להזכיר בהקשר זה, כי הצעדים שעל הפרק, או קרובים להם, מנויים בהצעת החוק שמקדמת הממשלה להסדרת סוגיית הגיוס.  כפי שצִיָּינו בפסק הדין – "בהינתן שהצעת החוק – שבה טוענת הממשלה עצמה כי טמונה הדרך לפתרון הסוגיה – נוקבת בצעדי אכיפה אלה באופן מפורש, לא בנקל ניתן יהיה לקבל טיעון מטעם הממשלה, שלפיו צעדים כלכליים כאמור כלל אינם אפקטיביים לשיטתה" (שם, פסקה 64; לפירוט חלק מהצעדים המנויים בהצעת החוק, ראו באופן כללי פסקאות 64-63).
8. משמעות הדברים היא שהוראות פסק הדין – אינן מקוימות. נדגיש, כי אין מדובר 'רק' בקיום הוראות פסק דין, כי אם באכיפת החוק; הוראות חוק שירות בטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן: חוק שירות בטחון), הקובע חובת גיוס כללית ושוויונית – אינן מיוּשׂמות; גם לא נאכפות.  התנהלות זו ניצבת בסתירה למוּשׂכּלות יסוד באשר לשלטון החוק (בג"ץ 18225-06-25 גילון נ' התנועה למען איכות השלטון בישראל, פסקה 3 (10.8.2025); ראו גם: בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת, פסקה 4 (25.3.2020) (להלן: בג"ץ 2144/20); בג"ץ 4247/97 סיעת מרצ בעיריית ירושלים נ' השר לענייני דתות, פסקה 6 (15.12.1998)).
9. דברים אלה נכונים ביתר שאת, בשים לב להשתלשלות ההליכים שעל הפרק. כזכור, מה שהביא מלכתחילה להגשת העתירות דנן, הוא ההימנעות מלפעול לאכיפת חובת הגיוס המעוגנת בחוק שירות ביטחון על בני הציבור החרדי, גם לאחר פסק הדין בבג"ץ 6198/23, שבו נקבע במפורש כי יש לפעול לאכיפת החוק.  כך, פעם אחר פעם, פעולות לאכיפת חובת הגיוס – אַיִן.

המסקנה – הוראות אופרטיביות

10. על רקע האמור, ומשלא הוצגו צעדים קונקרטיים שיש בהם כדי ללמד על כוונה לפעול לאכיפת חובת הגיוס, ולקיום הוראות פסק הדין, שנבעו מהוראות חוק ברורות וחד-משמעיות, אין מנוס מלהורות על צעדים אופרטיביים, שאינם אלא מימושו הישיר של פסק הדין. למען הסר ספק, אין עוררין על כך שדרך המלך היא שהממשלה היא זו שתקבע כיצד לממש את החובה החוקית החלה עליה.  כך אמרנו בפסק הדין: "תפקידנו, למצער בשלב זה, אינו להורות אפוא על קידום צעדים ספציפיים, כאלה או אחרים, אלא רק לעמוד על החובה המשפטית הכללית המוטלת על הממשלה, ולהתוות קווים מנחים לעמידה בה; הדרך המדויקת שבה תיושם חובה זו – תיקבע על-ידי הממשלה.  כך בעת הזו, אולם ככל שהפרת החובה תימשך, יתכן כי נידרש בעתיד גם ליותר מכך".  בחלוף כחצי שנה, שבה לא נעשו פעולות לקיום הוראות החוק וליישׂוּם פסק הדין – נאלצים אנו להידרש לכך.
11. טרם נצלול לגופם של הצעדים האופרטיביים, יש לשוב ולעמוד על הקשרם הרחב של הדברים. בהתאם למצב החוקי הנוהג, חובת הגיוס שמטיל חוק שירות בטחון, חלה באופן שוויוני, גם על בני הציבור החרדי (פסקה 33 לפסק הדין והאסמכתאות שם).  זהו המצב הנורמטיבי מזה כ-3 שנים (מאז פקע פרק ג'1 לחוק שירות בטחון, ביום 30.6.2023).  במהלך תקופה זו, כידוע לכל – "מלחמה קשה ונוראה פרצה.  רבים נהרגו; אלפים נפצעו, בגוף ובנפש.  משפחות התפרקו, אנשי מילואים איבדו את פרנסתם; חיילים ואזרחים רבים יִשאו איתם צלקות שהותירה בהם תקופה זו כל ימי חייהם.  טלטלה עזה עברנו כולנו, כיחידים וכציבור" (פסקה 74 לפסק הדין).  על רקע זה התבּשׂרנו גם, במסגרת הדיון בעתירות, כי לצה"ל חסרים אלפי חיילים ולוחמים.  כך, הוראות החוק, הזכות לשוויון, הצורך הביטחוני הדוחק, וגבּם של הנושאים בנטל והקרובים אליהם – נרמסים כולם תחת כובד משקלה של ההשתמטות המתמשכת והרחבה מחובת הגיוס.  ברם, "כל זאת, והנוגעים בדבר, אשר מופקדים על סוגיית הגיוס – בשלהם" (שם).  פעולות לטובת מימוש הוראות החוק ואכיפת גיוסם של בני הציבור החרדי – אינן מתבצעות.
12. עוד צִיָּינו בפסק הדין, כי "זמנים קשים דורשים, לעתים, צעדים קשים; בנסיבות כה חמורות וקיצוניות, נדרשים סעדים חריגים, יוצאי דופן. מצב הדברים הנוכחי, של הפרת חוק המונית, מוּדעת ומתמשכת, תוך פגיעה כה חריפה בשוויון – אינו מתקבל על הדעת, לא כל שכן בהינתן הצורך הביטחוני הדוחק, ההכרחי, בגיוס חיילי חובה (ובהמשך גם מילואים) נוספים.  לכדי פיקוח נפש היגענו.  [...] אף עתה, רבים, רבים מדי, מן העוסקים במלאכה מוסיפים להפטיר כדאשתקד, מבלי לשמוע את זעקת הנושאים בנטל והקרובים אליהם, ומבלי ליתן מענה ראוי לאתגרי הביטחון הכבירים.  [...] לא ניתן עוד לאפשר זאת.  לא לחשות.  בנפשנו הדבר, פשוטו כמשמעו" (שם, פסקה 76).  אכן, אין זו דרכו של בית המשפט ליתן הוראות אופרטיביות מן הסוג שעל הפרק.  אך המרחק בין מצב הדברים הרגיל והמקובל לבין מצב הדברים הנוכחי – בלתי ניתן לגישור.  בנסיבות העניין נדמה, ובצער רב, כי אין מנוס.  אמנם, אנו עושים זאת בלב כבד, כבד מאוד, אך לאחר ניסיונות רבים מספור לנקוט בדרך מתונה יותר – לא נותרה ברירה.

הוראות אופרטיביות – המישור הכלכלי-אזרחי

13. תחילה, חשוב למסגר את הדברים כהווייתם. בכל הנוגע לצעדים שעל הפרק, עסקינן במניעת הטבות; אין מדובר בפגיעה בזכויות מוקנות.  כידוע, "מדיניות כלכלית מיטיבה [...], איננה יוצרת זכות קנויה להמשך המדיניות, אף לא כאשר אדם ביסס את התכנון הכלכלי ארוך הטווח שלו על קיומה של המדיניות.  אמנם אפשר שתיווצר ציפייה כי המדיניות תימשך, אך ציפייה זו אינה עולה כדי זכות" (בג"ץ 3644/06 לנדס נ' משרד האוצר, פסקה 9 (29.3.2009) (ההדגשות הוּספו); ראו גם, מִני רבים: ע"א 8473/08 פקיד שומה חיפה נ' ריכנבך, פסקה 24 והאסמכתאות שם (26.8.2012)).  ממילא, גם אין מדובר ב'עונש' (ראו והשוו: בג"ץ 6314/17 נמנם נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (4.6.2019); הדברים נאמרו אמנם בהקשר אחר, אך כוחם יפה גם לענייננו).
14. הדבר משליך כמובן גם על דרישת ההסמכה המפורשת, שכן לגבי דרישה זו יש לעמוד "על מהות הפגיעה שעל הפרק. אין דין פגיעה בגרעין זכות יסוד (חוקתית או אחרת [...]) כדין פגיעה בשולי הזכות – ובוודאי שאין דין פגיעה בזכות כדין שלילת טובת הנאה שאינה עולה כדי זכות קנויה" (בג"ץ 1550/18 עמותת הפורום החילוני נ' שר הבריאות, פסקה 2 לחוות הדעת של השופט נ' הנדל (30.4.2020); ההדגשה הוּספה).  על כן, ככלל, מידת ההסמכה הנדרשת לשם מניעת הטבות הניתנות מכוח מדיניות כלכלית מיטיבה שאינה עולה כדי זכות קנויה – אין בה כדי לבסס בהכרח דרישה לחקיקה ראשית (כפי שמשתמע מעמדת הממשלה); הדברים נכונים ביתר שאת, מקום בו עסקינן בהטבות שמלכתחילה לא ניתנו מכוח חקיקה ראשית, אלא מכוח החלטות מינהליות.
15. ודוק: אף אם סוגיית הגיוס של בני הציבור החרדי, על נגזרותיה, אינה כלולה בתכלית הישירה שלשמה ניתנת הטבה מסוימת, אין מניעה, מבחינת כללי המשפט המינהלי, להביאה במכלול השיקולים, ולהתנות את הענקתה בהסדרת מעמד של חייבי גיוס אל מול רשויות הצבא. זאת, ביודענו כי "כבר נפסק בעבר, כי אין פסול בכך שזרועותיה השונות של הרשות המבצעת פועלות תוך התחשבות בשיקולים ציבוריים כלליים, אף אם אלה חורגים מנושאי התחום הספציפי, עליו הן מופקדות" (בג"ץ 612/81 שבו נ' שר האוצר, פ"ד לו(4) 296, 301 (1982)).  הדברים יפים, באופן רחב, לגבי "שיקולים כלליים לגיטימיים"; במיוחד כך, לגבי שיקולי שוויון, ביטחון המדינה וקידום שלטון החוק – הם השיקולים הרלבנטיים בענייננו (ראו: יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך ב 619-614 (2023), ושלל האסמכתאות שם).  זאת אף ביתר שאת, נוכח חשיבות האינטרס הציבורי שעל הפרק ועוצמתו.  מכאן, שמובן כי קידום הגיוס לשירות צבאי הריהו תכלית כללית לגיטימית, שרשויות המדינה רשאיות, ככלל, לשקול בבואן לקבוע את תנאי הזכאות לקבלת הטבה מסוימת.  זאת, מבלי שיהיה בכך כדי לפגוע בזכויות-יסוד באופן שאינו מידתי, ובתנאי שיש יסוד להניח כי הזכאות לאותה הטבה אכן תשפיע, לחיוב או לשלילה, על האפשרות לקדם תכלית זו.
16. בפסק הדין אמרנו, כי במסגרת גיבוש המדיניות במישור הכלכלי-אזרחי, נדרש כי הצעדים שייבחרו יהיו כאלה שניתן להעריך בסבירות גבוהה שיוכלו להביא לשינוי ממשי בתמונת הגיוס; וכי "בכגון דא נדרש יהיה לייחס משקל רב לעמדות גורמי המקצוע הרלבנטיים (ובכלל זאת, לא ניתן יהיה להתעלם ולהימנע מלשקול צעדים שגורמי המקצוע סבורים כי יהיו בעלי אפקטיביות גבוהה)" (שם, פסקה 66). בהודעת העדכון שהוגשה מטעם משיבי המדינה, הוצגו הטבות שונות, אשר סוּוגו בהתאם למידת האפקטיביות והישׂימוּת שמייחסים גורמי המקצוע במשרדי הממשלה להתנייתן בהסדרת מעמד אל מול גורמי הצבא.  הטבות אלו חולקו ל-3 קבוצות הרלבנטיות לענייננו:

(1) הטבות הניתנות כבר כיום בכפוף להסדרת מעמד מול הצבא, אך יש מקום לטייב לגביהן את אופן היישׂוּם של דרישה זו.