ודוק - ברי כי נסיעה באזור גוש דן בשעות העומס (ובדומה לכך גם צריכת דלק חב בלו, צריכת סיגריות עליהן מוטל מס קניה וכדומה) אינה הפרה של דין. ממילא, אין צורך להטיל על מי שנוהג באופן האמור סנקציה. הסיבה להטלת מיסוי פיגוביאני על ידי המחוקק היא הכוונת התנהגות במובן הכלכלי הרחב, כלומר מתוך תפיסה באשר לאופן ניהולו הכלכלי הראוי של משק המדינה. מיסוי מן הסוג הזה למעשה לא נועד לגרום לאנשים להימנע מלפעול באופן מסוים על דרך יצירתה של מגבלה קשיחה (מעין מגבלה דאונטולוגית), אלא מבקש לגרום לאנשים להפנים את הנזקים שהם מסבים בפעולתם לחברה. במובן זה, מיסוי פיגוביאני לא מבקש למנוע פעולה מסוימת אם התועלת שתושג ממנה עולה על עלותה מהבחינה הכלכלית. כך, התועלת הכלכלית מפעילות חבה במס של נישום בהחלט עשויה במקרים מסוימים לעלות על הנזק שהיא יוצרת, ולפיכך אין כל כוונה למנוע מהנישום לפעול באופן האמור, בתנאי שהוא יפנים את העלויות שיוצרת פעילותו באמצעות תשלום המס, ולמעשה ישלם לקופה הציבורית את "מחיר" ריפוי החצנותיו על ידי המערכת הציבורית. כך למשל, בהחלט יתכן שנסיעה מסוימת בגוש דן בשעות העומס תהיה מוצדקת מבחינה כלכלית-חברתית (למשל הסעת יולדת לחדר לידה; נסיעה למפגש עסקי או חברתי חשוב שלא יכולה להתבצע בתחבורה ציבורית; וכן הלאה), ובמקרה זה המחוקק בוודאי לא מעוניין למנוע מהנהג לבצעה. במקרה הזה הפנמת ההחצנות השליליות תבוא לידי ביטוי בתשלום מוגבר עבור השימוש במשאב הציבורי - שבמקרה הזה הוא נסיעה בגוש דן בשעות הגודש, תוך הורדת מהירות הנסיעה בכביש, יצירת זיהום אוויר, שחיקת הכביש, ועוד - תשלום שישתלם לאוצר המדינה ויממן פעילויות שירפאו את אותן ההחצנות.
לעומת זאת, העיצום הכספי - הינו כאמור סנקציה המשמשת כאמצעי חליפי לאכיפה פלילית. במובן זה, ברי כי תכליתו המרכזית של העיצום הכספי אינה נטועה במישורי הכלכלה ההתנהגותית וניהול משאבי המדינה, אלא עניינה, בראש ובראשונה, במניעת הפרת דין - כדרכן של סנקציות. כפועל יוצא של הבחנה זאת, ובניגוד לאמור ביחס למסים מכווני התנהגות, לא ניתן לומר כי בחירה להפר את הדין ולשאת בעיצום הכספי תהיה בחירה ראויה מבחינה חברתית - אף אם מבחינה כלכלית ההפרה יעילה.
- הבחנה נוספת בין עיצום כספי למיסוי פיגוביאני נוגעת לאופן הטלת התשלום. כידוע, הטלת מס אינה רגישה (ככלל) לזהותו ולנסיבותיו הפרטניות של כל נישום - הוא מוטל באופן רוחבי, על ציבור בלתי מזוהה של אנשים. לעומת זאת, עיצום כספי מוטל על מפר ספציפי, לאחר הפעלת שיקול דעת פרטני וקביעה מנהלית שהפר את הדין (ברף ראיות מנהלי כמובן, ובענייננו - "יסוד סביר להניח" (סעיף 195ב לפקודת מס הכנסה)), וכל זאת במטרה להרתיעו מלשוב ולנהוג באופן הזה.
בהקשר זה אציין, כי נדמה שהבחנה זו באשר לאופן הטלת התשלומים עשויה גם להשליך על האופן שבו ראוי לברר השגות ביחס לכל אחד מהם. כך, ומבלי לטעת מסמרות בסוגיה, יש הגיון רב בכך שיתאפשר לברר השגה הנוגעת לענייני מס - שמוטל כאמור בצורה רחבה, על ציבור בלתי מזוהה של אנשים - באופן רוחבי-קולקטיבי, קרי באמצעות תובענה ייצוגית (וראו לעניין זה את הדיון שנערך בערעור עתירה/תובענה מנהלית 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בערעור מיסים [נבו] (16.8.2016) בין השופטות ד' ברק ארז וא' חיות). לעומת זאת, יש היגיון בכך שהשגה שנוגעת להליך פרטני, שננקט על ידי גורם מנהלי תוך הפעלת שיקול דעת בעקבות הפרת דין של אדם קונקרטי, תתברר בהליך פרטני מובנה. גם במובן זה, עיצום כספי דומה יותר לתשלום מסוג קנס מאשר למס.
- מכל האמור לעיל עולה, כי אין זהות בין התכליות שעומדות ביסוד הטלת מסים מכוויני-התנהגות לבין התכליות שעומדות ביסוד הטלת עיצומים כספיים.
סיכום ביניים
- נמצאנו למדים כי יש שוני מהותי בין תכליות התשלומים השונים שמצוינים בפרט 11 (ובסעיף 1(א) לחוק היסוד) לבין תכליות העיצום הכספי. לפיכך, מסקנת הניתוח התכליתי שיושם בעניין איגרא - שלפיה קנס אינו בא בגדר התשלומים המפורטים בפרט 11, וממילא לא ניתן לתבוע באופן ייצוגי את המדינה בשל גבייה שלא כדין של קנסות - יפה גם ביחס לעיצומים כספיים. משכך, דין עילת השיהוי בהטלת העיצומים להידחות.
- נותרנו אפוא עם עילת היעדר ההתראה, על שני ראשיה, בה ניגש לעסוק כעת.
חלק שני - עילת ההיעדר התראה
- כזכור, עילת היעדר ההתראה -בבקשת האישור המתוקנת - עוסקת בנקיטה בהליכי גבייה מנהליים שלא כדין. העילה למעשה מתחלקת לשני מחדלים נטענים של הרשות: המחדל הראשון - נקיטה בהליכי גביה מנהליים בניגוד להוראות חוק עדכון כתובת; המחדל השני - נקיטה בהליכי גבייה חרף מודעות הרשות לתופעת "הדואר החוזר".
מאחר ועילת ההיעדר התראה מתייחסת לתשלומים שונים, שאינם רק עיצומים כספיים, עלינו לדון בה חרף המסקנה אליה הגעתי בפרק הקודם, שלפיה לא ניתן להגיש תובענה ייצוגית כנגד רשות בגין גבייה שלא כדין של עיצום כספי.
- כאמור לעיל, בית המשפט המחוזי קבע בפסק הדין החלקי כי בקשת האישור "מתאימה להיות נדונה לפי חוק תובענות ייצוגיות, שכן מתקיימים בה לכאורה התנאים שקבע המחוקק לאישור התובענה כייצוגית. ועם זאת, סופה של הבקשה להידחות וזאת מן הטעם כי מקבל אני את טענתה החלופית של המשיבה, לפיה שינתה את התנהלותה ביחס לשתי העילות המתוקנות וכי בנסיבות אלו יש לראות בפעולותיה אלו כחדילה [...]". כנגד קביעה זו מלינה המערערת, שכן, לטענתה, היא פעלה כדין. לדבריה, הודעת החדילה מטעמה נטענה אך לחלופין, כשיקוף תהליכי התייעלות שהונהגו ברשות בלי קשר לתובענה דנן. לפיכך, לשיטתה, ראוי היה לדון בטענותיה לגופו של עניין, ולדחות את התובענה הייצוגית מבלי להידרש כלל לעניין החדילה.
יתר על כן: לטענת המערערת, קביעת בית המשפט המחוזי כי מתקיימים בתובענה (לכאורה) התנאים שקבע המחוקק בפרט 11 - ובתוך כך, כי הרשות פעלה שלא כדין - התבססה אך ורק על כך שהרשות שינתה את התנהלותה; אולם, לעמדתה, אין בכך די כדי לבסס קביעה כאמור.