בענייננו, בית המשפט המחוזי קיבל את טענת המערערת, שלפיה המשיב נעדר עילת תביעה אישית ביחס למחדל הראשון, שכן הרשות פעלה ביחס למשיב בהתאם להוראות החוק האמור, ושלחה את הדואר לכתובת המעודכנת לגביו במרשם (פס' 11 לפסק הדין המשלים). ויודגש, כי המשיב ידע בעת תיקון בקשת האישור כי לא עמדה לו עילת תביעה בכל הנוגע למחדל הראשון; שכן כזכור, תיקון בקשת האישור נעשתה, למעשה, במסגרת תשובה של המשיב לתגובת המערערת - תגובה שבמסגרתה נטען על ידי הרשות כי כתובת המשיב לא עודכנה במרשם. בהתאם להלכה שנקבעה בעניין תורג'מן, "[...]אין תובע יכול להגיש תביעה בעלמא - כשבעת הגשתה הוא יודע, או היה יכול דעת, שלא עומדת לו עילת תביעה" (שם, בפס' 9). די אפוא בכך, שלא לפסוק למשיב גמול (למצער ביחס למחדל הראשון). לא למותר להוסיף ולציין את הגישה שלפיה ניתן לראות במקרים מסוימים בהגשת תובענה ייצוגית ללא עילה אישית כפעולה בחוסר תום לב וניצול לרעה של הליכי משפט מצד התובע הייצוגי (פלינט וויניצקי, בעמ' 120). לדידי, חוסר תום לב הוא שיקול נכבד שראוי לשקול במסגרת השיקולים לפסיקת גמול ושכר טרחה במקרים הרלוונטיים (ראו והשוו: רשות ערעור אזרחי 2444/08 שופרסל בערעור מיסים נ' אהרון כהן, פס' 9 [נבו] (21.12.2008)).
סיכום ביניים
- לאחר שבחלקו הראשון של פסק הדין קבעתי כי יש לדחות את התובענה בכל הנוגע לעילת העיצומים - שכן עיצומים כספיים לא באים בגדר התשלומים המנויים בפרט 11 - בחלק זה עמדתי על כך שלא עלה בידי המשיב להוכיח כי הרשות פעלה בענייננו שלא כדין, וממילא לא הוכח כי הגבייה באה בגדר "גביה שלא כדין" כנדרש בפרט 11. בנוסף, עמדתי על כך ששקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים, מובילה למסקנה כי לא היה מקום לפסוק גמול למשיב ושכר טרחה לבא כוחו; זאת, בייחוד לנוכח ברירת המחדל החלה כאשר נדחית בקשה לתובענה ייצוגית לגופה, שלפיה אין לפסוק למשיב ולבא כוחו גמול ושכר טרחה אלא במקרים מיוחדים ומטעמים מיוחדים שיירשמו - ולמותר לציין כי ענייננו רחוק עד מאוד מלבוא בגדר מקרים חריגים אלה.
מכל האמור עולה אפוא כי יש לקבל את הערעור ולבטל את פסיקת הגמול למשיב ושכר הטרחה לבא כוחו.
הערה בטרם חתימה - המשמעות שיש לייחס לשינוי דרך פעולת הרשות
- אמנם, די בקביעותיי דלעיל כדי לחתום את פסק דיני. אולם, במהלך בירור הערעור הועלתה בפנינו סוגיה שראיתי להתייחס אליה במסגרת זו, גם אם בתמצית ובבחינת למעלה מן הצורך.
- כאמור, הרשות טענה לפני בית המשפט המחוזי כי השינויים שהנהיגה לא היו מחויבים לפי דין אלא נעשו לפנים משורת הדין. ביחס לטענה זו, בית המשפט המחוזי קבע כי "די בקיומה של חזקת התקינות המנהלית על-מנת להניח כי הרשות פועלת על פי דין, ולא על פי משורת הדין [כך במקור - י"ו], וכי בפעילותה גילתה המשיבה [הרשות - י"ו] דעתה כי הדין הוא שמחייב לערוך שינוי מהותי בהתנהלותה" (פס' 65 לפסק הדין).
- מקביעתו האמורה של בית המשפט המחוזי, עלול להשתמע כי שינוי אופן פעולתה של רשות עשוי ללמד, כשלעצמו, על כך שהרשות פעלה קודם לכן שלא כדין. אולם, ברי כי אין להלום מסקנה כזו. כידוע, רשות מנהלית מחויבת לפעול רק בהתאם לדין, ובפרט - לפי הסמכות המוקנית לה בחוק (להרחבה ביחס לעקרון החוקיות, ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 97 (2010)), ובכפוף לחובות שמטיל עליה המשפט המינהלי (שם, בעמ' 16-11). עם זאת, אין משמעות הדבר שרשות רשאית לפעול רק בדרך אחת ויחידה. במקרים רבים הדין מאפשר לרשות לפעול במספר אופנים, והרשות רשאית לבחור מתוכם את הדרך הרצויה בעיניה. יתירה מכך, גישה שמסיקה כי רשות פעלה שלא כדין רק מאחר ששינתה את דרך פעולתה, תרתיע רשויות מפני התייעלות ופיתוח דרכים חדשות לשיפור השירות לציבור, ובכך תביא לסטגנציה בשירות המדינה. ברי כי תוצאה זו איננה רצויה.
אחר הדברים האלה
- לאחר שקראתי את חוות דעתם של חבריי, אבקש להתייחס בתמצית שבתמצית להערותיה של חברתי, השופטת ר' רונן, כי "כאשר רשות עושה שימוש בזכות המוקנית לה ומודיעה על חדילה מן הגבייה, על בית המשפט לראות בהודעה זו, לעניין שאלת הגמול ושכר הטרחה, משום 'הודאה' כי הגבייה הייתה שלא כדין"; וכן להערתה כי רשות לא יכולה לעשות שימוש בטענת חדילה כטענה חלופית - קרי, מנועה היא מ"להגן על חפותה", ולטעון שפעלה כדין, ולחלופין לבקש לעשות שימוש בהגנה שהוקנתה לה בסעיף 9(ב) לחוק, ולטעון לחדילה. דעתי שונה.
- כידוע, הלכה היא כי ניתן להכיר בחדילה "גם באותם המקרים שבהם חדלה הרשות מן הגביה טרם הגשת הבקשה לאישור התביעה כייצוגית" (ראו: רשות ערעור אזרחי 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פס' 26 לפסק דינה של השופטת חיות [נבו] (13.2.2011)). במקרים אלה, הודעת החדילה מתבססת למעשה על תיאור מצב עובדתי, שלפיו הרשות כבר חדלה בעבר מלגבות תשלומים באופן מסוים - וזאת בין אם משום שסברה שהגביה הייתה שלא כדין, בין אם בחרה לשנות את התנהגותה משיקולי התייעלות; בשל שינוי מדיניות; או מכל נימוק אחר, שאין בינו לבין התנהגות "שלא כדין" ולא כלום. במצב דברים זה, בוודאי שלא ניתן לראות בהודעת החדילה, המתייחסת להתנהגות הרשות בעבר, כ"הודאה" של הרשות בכך שפעלה שלא כדין (וזאת ככלל, ובמיוחד לעניין גמול ושכר הטרחה). יתר על כן, הרשות אף עשויה לבחור לחדול מפעולה מסוימת מכאן והלאה ולעשות שימוש בהגנת החדילה לשם "קניית סיכון" או מתוך רצון להימנע מהשקעת המשאבים הכרוכים בניהול הליך משפטי - וזאת מבלי להכיר בכך שחרגה מגבולות הדין (ראו: פלינט וויניצקי, בעמ' 584-583). ברי, אם כן, שאין בהודעת חדילה כדי להוות, בהכרח, 'הודאה' של הרשות כי פעלה שלא כדין.
- הפועל היוצא מהאמור הוא, שכאשר רשות מגישה הודעת חדילה ובית המשפט דוחה את בקשת האישור בהתאם להוראות סעיף 9(ב) לחוק, אין לראות בדחיית הבקשה כקביעה שהרשות פעלה שלא כדין - וממילא ממשיכה לעמוד לרשות חזקת התקינות. משכך, הרשות אינה נדרשת במקרים אלו "להגן על חפותה"; ומהבחינה הזאת, אכן, ככלל, לא תהיה באותם המקרים הצדקה מעשית לקיים דיון בטענות חלופיות מטעם הרשות שלפיהן גבייתה הייתה כדין. לצד האמור, ובהיעדר כל עיגון לכך בדין, אין לשלול אפריורית את זכותה של הרשות לעמוד על טענתה כי גבייתה הייתה כדין, ובית המשפט אף עשוי להחליט לדון בטענה זאת באותם מקרים מיוחדים שבהם ישנה חשיבות עקרונית להכרעה בשאלה, חרף הודעת החדילה מצד הרשות; או במקרים שבהם עשויה להיות לכך השלכה לעניין תשלום גמול ושכר טרחה. במקרים אלה נתון לבית המשפט שיקול הדעת בנוגע לאופן בו תשמענה טענות הצדדים בנדון, ולהיקף הדיון בשאלה האמורה.
סוף דבר
- מכל הטעמים שפורטו לעיל, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור - קרי, נורה על דחיית בקשת המשיב לאשר את תביעתו כתובענה ייצוגית, ללא חיוב המערערת בתשלום גמול למשיב ושכר טרחה לבא כוחו.
נוכח התוצאה האמורה, יידחה ערעור המשיב.