[...]
פרשנות זו עולה בקנה אחד עם הגדרתו של המונח 'תשלום חובה' בחוק יסוד: משק המדינה. בסעיף 1 לחוק זה נקבע כי:
"א. מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו, הוא הדין לגבי אגרות"
גם בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) מוגדר 'תשלום חובה' כתשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין." (ההדגשה נוספה - ח' כ'; וראו גם: בקשות שונות אזרחי (מינהליים ת"א) 31042/08 איתן נ' מכון התקנים הישראלי, פסקה 10 [נבו] (01.04.2009)).
- בהתאם לפרשנות זו, שהגיונה בצדה, אין כל ספק שעיצומים כספיים המוטלים על-ידי רשות המסים מכוח סעיף 195ב לפקודה, באים בגדר הביטוי 'תשלום חובה אחר'.
- ואולם, פרשנות מילולית זו נדחתה על-ידי בית משפט זה בעניין לוי. באותו עניין נקבע, נוכח הדמיון הלשוני בין פרט 11 לבין סעיף 1(א) לחוק היסוד, כי לא די בכך שהתשלום נכפה על האזרח על-ידי הרשות כדי שהוא ייחשב כ'תשלום חובה אחר'. וכך נאמר שם:
"מהמסר שמעביר המחוקק בסעיף 1(א) [לחוק היסוד - ח' כ'], ומהדמיון הלשוני בין הנוסחים של סעיף 1(א) ושל פריט 11, ניתן לטעמי ללמוד על כוונת המחוקק בפריט 11: לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד גוף שלטוני או רשות ציבורית רק במקרים בהם הטילו, שלא כדין, את אותם תשלומים אשר נדרשת הסמכה חוקית על מנת להטילם על הפרט, כקבוע בסעיף 1(א). במלים אחרות, כדי לקבוע האם תשלום מסוים נכנס לגדרי פריט 11 אם לאו, עלינו לסווגו כתשלום מסוג התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין כדי להטילו" (שם, פסקה 24 לחוות דעתו של השופט צ' זילברטל; ההדגשה נוספה - ח' כ').
- כלומר, בעניין לוי נקבע, כי לא די בכך שתשלום מסוים נגבה בכפייה על-ידי הרשות כדי לסווגו כ'תשלום חובה אחר', אלא יש לבחון האם מדובר בתשלום שהוא מסוג התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין כדי להטילו. לעניין זה, המבחן הוא "מבחן משפטי-נורמטיבי, הבוחן האם מדובר בתשלום מסוג התשלומים אשר אין להטילם על הפרט אלא במסגרת הסמכה כדין" (שם, בפסקה 25). על מנת להשיב לשאלה זו, כך נקבע, "נדרשת גם בחינה מהותית יותר, של אופי התשלומים והתכלית שבגבייתם, על מנת לקבוע האם מדובר בתשלום מסוג התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין על מנת להטילם" (שם, פסקה 35). בהקשר זה צוין, כי מערכת המס נועדה לקדם מגוון תכליות: מימון תקציב המדינה והוצאותיה; קידום מדיניות כלכלית על כלל רבדיה; וקידום מדיניות חברתית (שם, פסקה 36) - ולפיכך, יש לבחון אם מדובר בתשלום שמוטל על הפרט במטרה לקדם תכלית מסוג התכליות שדיני המס נועדו לקדם.
- על פני הדברים, ניתן היה לתהות מה משמעות המבחן "המהותי" שצוין בעניין לוי שעניינו "האם מדובר בתשלום מסוג התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין על מנת להטילם". וכי יש תשלום שהרשות יכולה להטיל על הפרט ללא הסמכה בדין? דומה אפוא כי במבחן המהותי הנ"ל כיוון בית המשפט לשאלה אם מדובר בתשלום שהוא מסוג התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין מכוח סעיף 1(א) לחוק היסוד - להבדיל מאשר מכוח עיקרון חוקיות המינהל הכללי - על מנת להטילו. בחינה זו אכן נערכת באופן מהותי, בשים לב לתכליות שלשמן נקבעה דרישת ההסמכה בחוק היסוד.
- את ההשוואה שנערכה בעניין לוי בין פרט 11 לבין סעיף 1(א) לחוק היסוד ניתן להבין באחת משתי דרכים. הראשונה נסובה על עצם הדמיון הלשוני בין פרט 11 לבין סעיף 1(א) לחוק היסוד; והשנייה נסובה על אודות קיומה של תכלית משותפת לשני דברי החקיקה. כפי שאראה בהמשך, לשאלה זו קיימת השפעה רבה על ניתוח הסוגיה מושא ענייננו - ועל כן מצאתי להרחיב קמעא בעניין.
- לפי האפשרות הראשונה, פסק-הדין בעניין לוי התבסס על החזקה הפרשנית שלפיה ביטויים דומים המופיעים במסגרת דברי חקיקה שונים יפורשו באופן הרמוני. כך למשל, בפסיקה נקבע כי "[...] יש מקום להנחה פרשנית, אולי אף הנחה חזקה, כי אותו ביטוי המופיע בחוקים שונים מתפרש באותו מובן" (בית דין גבוה לצדק 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(2) 63, 98 (1997); והשוו למידה השנייה שבה נדרשת התורה על-פי ברייתא דרבי ישמעאל). בהתאם, העובדה שהמחוקק בחר לכלול ביטויים דומים בפרט 11 ובחוק היסוד, מובילה, כשלעצמה, למסקנה כי יש לפרשם באופן דומה.
- ואולם, לדעתי, הסבר זה נושא עמו קושי לא מבוטל. ראשית, קיימים דברי חקיקה רבים הכוללים ביטוי דומה לזה שמופיע בפרט 11 (ראו מני רבים: סעיף 17ה לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981; סעיף 87 לחוק המים, התשי"ט-1959; סעיף 1 לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995; סעיף 39א לחוק המרכז להנצחת זכרו של יצחק רבין, התשנ"ז-1997; סעיף 26(ג) לחוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957; סעיף 45(ב) לחוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת, התשס"ח-2008; סעיף 30 לחוק הספריה הלאומית, התשס"ח-2007; ועוד). ככל שפסק-הדין בעניין לוי נסוב רק על עצם הדמיון הלשוני בין פרט 11 לסעיף 1(א) לחוק היסוד, ניתן לתהות מדוע נערכה ההשוואה דווקא לחוק היסוד ולא ליתר החוקים הכוללים ביטויים דומים.
שנית, הפסיקה עמדה לא אחת על מגבלותיה של ההנחה הפרשנית בדבר "הנחת האחידות המושגית" (כלשונה של חברתי, השופטת רונן, בדיון נוסף מנהלי 5331/24 רשות האוכלוסין וההגירה נ' קלמנט, פסקה 10 לחוות דעתה [נבו] (07.12.2025)). כפי שציינה חברתי באותו עניין, "התפיסה העקרונית העולה כחוט השני מהפסיקה היא כי אמנם יש לשאוף כי למושגים זהים תהיה משמעות זהה באותו חיקוק או בחיקוקים דומים; אולם בדומה לכל מקרה המעורר התלבטות פרשנית ב'זירת הלשון', יש להכריע בין הפירושים המתחרים בהתאם לתכלית החוק ומטרותיו. על כן, ככל שמונחות על כפות המאזניים האחידות המושגית בחוק מצד אחד, ויכולתה של פרשנות החוק להגשים את תכליותיו מהצד השני - לא מן הנמנע כי יהיה זה מוצדק לסטות מהנחת האחידות המושגית". דברים דומים נקבעו גם בקשות עירייה אחרות 756/82 קיבוץ יגור קבוצת עובדים להתיישבות שיתופית בע״מ נ׳ שירותי נפט בע"מ, פ"ד מא(1) 85, 112 (1987), שם נקבע כי "מקובל, אף רצוי, מבחינת האחידות והשלמות שבניסוח ולצורך הבנת המשמעות, כי בחיקוק תהיה לאותו מושג המופיע בו בהקשרים שונים משמעות אחת וזהה. אולם רצוי זה לא תמיד הוא גם המצוי והמתחייב מכלל הדברים. יש, אם משום שזהו רצונו הברור של המחוקק ואם משום ניסוח כושל של דבר החיקוק, כי יימצאו באותו חיקוק עצמו מושגים זהים, או כמעט זהים שמשמעותם שונה"; ועל אחת כמה וכמה שהדברים נכונים ביחס לדברי חקיקה שונים, כבענייננו. ואם בכך לא די, הרי שכאמור לעיל, העיצומים הכספיים מושא ענייננו נגבו מכוח פקודת המסים, ובמסגרת זו הם מכוּנים כ'מס' (סעיף 2 לפקודת המסים). אם כן, ככל שההשוואה לחוק היסוד מקורה בהרמוניה לשונית בלבד, אין זה ברור מדוע לא ייקבע כי העיצומים הכספיים בענייננו באים בגדר הביטוי 'מס', בדומה למשמעות מונח זה בפקודת המסים.
- לנוכח האמור, סבורני כי לא די בכך שקיים דמיון לשוני מסוים בין פרט 11 ובין סעיף 1(א) לחוק היסוד על מנת לפרשם באופן דומה, אלא שהדבר נובע מכך שתכלית החוק תומכת במתן פרשנות דומה לביטויים המופיעים בחוקים אלו.
- לפיכך, לטעמי, הדרך הנכונה לפרש את ההשוואה שנערכה בין פרט 11 לסעיף 1(א) לחוק היסוד מבוססת לא רק על הדמיון הלשוני בין שני דברי החקיקה, אלא על קרבה רעיונית ביניהם. נשאלת השאלה, מהי אותה קרבה רעיונית?
- על מנת להשיב לשאלה זו, עלינו להידרש תחילה לתכליות שני דברי החקיקה הרלוונטיים. על תכלית ההוראה שבסעיף 1(א) לחוק היסוד, עמד בית המשפט בעניין אחר, בציינו כי:
"העיקרון שאין לגבות תשלומי חובה ללא הסמכה, שבא לידי ביטוי בסיסמתם של מייסדי ארה"ב במלחמת עצמאותם: No Taxation Without Representation, ביסודו עומד מאפיין הרצון החופשי. 'כשמדובר בתשלומים יש צורך בהסכמתו של מי שנדרש לשלם... הכלל המבוטא בסיסמה 'אין מיסוי ללא ייצוג' מושתת על הדרישה על פיה אין תשלום ללא הסכמה שכזו' [...]; הייצוג הוא ביטוי לאותה הסכמה רחבה מהציבור" (בית דין גבוה לצדק 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה נג [נבו] (13.11.2014)).
- כלומר, דרישת ההסמכה שבסעיף 1(א) לחוק היסוד נועדה לחייב את השלטון לקבל את הסכמת הציבור, בדרך של הסמכה חוקית, כאשר השלטון מבקש לגבות מהפרט כספים על מנת לקדם את טובתו של כלל הציבור. נשאלת אפוא השאלה, מהו הקשר הרעיוני בין הוראה זו לבין ההוראה שבפרט 11?
- ההסדר שנקבע בפרט 11 מהווה מרכיב מסוים בשורה של פשרות ואיזונים בין אלו שתמכו בהחלת חוק תובענות ייצוגיות על המדינה באופן מלא, ובין אלו שרצו לפטור את המדינה באופן גורף מעולן של התובענות הייצוגיות (להרחבה בעניין זה ראו: בית דין גבוה לצדק 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, פסקה 35 [נבו] (29.08.2011)).
- ככלל, מצדדי החלת החוק על המדינה הצביעו על כך שתכליותיו רלוונטיות גם למקרים שרשויות המדינה עוולו כלפי בני אדם רבים. כידוע, תכליות חוק תובענות ייצוגיות כוללות, בפרט, את מימוש זכות הגישה לערכאות, לרבות ביחס לאוכלוסיות המתקשות לפנות כיחידים לבתי משפט; אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו; מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין; וניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות (ראו: סעיף 1(1)-(4) לחוק). לפיכך, על פני הדברים, אין מקום להניח שיחידים המתקשים לפנות לבתי המשפט מול גורמים פרטיים, יצליחו לעשות כן כאשר המדינה ניצבת מהצד השני של המתרס; ואין מקום להניח כי התכלית של ניהול יעיל וממצה של תביעות רבות לא מתממשת כאשר המדינה היא הנתבעת בהליך.
- מנגד, המצדדים במתן פטור למדינה מפני תובענות ייצוגיות הצביעו גם הם על נימוקים ראויים. בעיקר, דובר על החשש מפני השלכות חמורות על קופת המדינה כתוצאה מקבלת תובענות ייצוגיות נגדה בסכומי עתק, אשר עלולה להשפיע על הוודאות התקציבית ולפגוע בתפקודה של הרשות. עוד נטען, כי הנזק שייגרם לציבור כתוצאה מהאפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד הרשויות, עולה על התועלת שתצמח לכל פרט מהפיצוי הנמוך שיחולק לו (ודוק: כאשר מדובר בנזק משמעותי שנגרם לנפגע מסוים, ניתן להניח כי תוגש על-ידו תביעה פרטית). בנוסף, נטען כי הפיצויים שתידרש המדינה לשלם יגולגלו על כתפי הציבור כולו, ועל כן, הנפגעים יצטרכו לממן את הפיצויים הניתנים להם. כן נטען, כי המדינה פועלת ממילא למען הציבור, ולכן ספק אם נדרש לתמרץ אותה לפעול כדין; ומכל מקום, אין זה ברור אם המדינה - כגורם שלטוני - מגיבה ישירות לתמריצים כלכליים.
- בסופו של דבר, כאמור, נבחרה דרך אמצע. מחד גיסא ניתנה אפשרות לתבוע את הרשות בתביעה ייצוגית, אך מאידך גיסא ניתנו לה שורה של הגנות. בפרט, סעיף 9 לחוק מאפשר לרשות להגיש הודעת חדילה; סעיף 20(ד)(1) לחוק מאפשר לבית המשפט לשקול שיקולים ייחודיים לרשות בקביעת הפיצויים; וסעיף 21 לחוק מגביל את התקופה שבשלה ניתן לחייב את הרשות בהשבה במסגרת תביעה ייצוגית, ל-24 חודשים עובר למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור. זהו הרקע שלאורו נחקק פרט 11. פרט זה נועד לאפשר הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות הפועלת בכובעה השלטוני; אך הוא מצמצם את קשת המצבים שניתן לעשות כן. זאת, כחלק מן התפיסה הרוחבית - שבאה לידי ביטוי בהגנות שונות שניתנו לרשות במסגרת החוק - שהנזק לציבור כתוצאה ממתן אפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגדה בגין כל פעולה המבוצעת על-ידה, עלול לעלות על התועלת שתושג מכך.
- האיזון שנערך בפרט 11 בא לידי ביטוי באופן הבא. ראשית, פרט זה מאפשר להגיש נגד הרשות תביעה להשבה בלבד. אלמלא כן, הדבר היה חושף את המדינה לתביעות ייצוגיות ללא גבול ושיעור, באופן שהיה מקשה על האפשרות להשיג ודאות תקציבית, ובכך הנזק לציבור היה עולה על התועלת שהייתה צומחת למי שנגרם לו הנזק. הגבלת האפשרות לתבוע את הרשות בתביעות להשבה בלבד נועדה לאפשר הגשת תובענה ייצוגית רק במקרים שבהם מדובר בכספים שיצאו מכיסו של הפרט ונכנסו לקופת הרשות. ממילא, הנזק לקופה הציבורית אינו בלתי מוגבל - הוא מגודר מראש לסכומים שהגיעו לקופת הרשות ומוחזקים בה בניגוד לדין.
- שנית, ובהמשך לכך, פרט 11 מאפשר להגיש תובענה ייצוגית ביחס לסכומים שנגבו שלא כדין 'כמס, אגרה או תשלום חובה אחר'. תכליתה של הוראה זו היא להשלים את ההוראה דלעיל, ולאפשר הגשת תובענה ייצוגית נגד הרשות באותם מצבים שבהם מדובר בסכומים שנגבו על-ידי רשויות השלטון, בניגוד לדין, תוך שימוש בכוחן הכופה, כאשר הם נגבו 'כמס, אגרה או תשלום חובה אחר'. מדובר בכספים שלגביהם קבע המחוקק-המכונן כי אין לגבותם ללא הסמכה בדין; ולכן קיים קושי ממשי ומיוחד בהותרתם בתוך הקופה הציבורית, כאשר הם נגבו בניגוד לדין.
- כעת, על רקע האמור לעיל, ניתן לחזור אל ההשוואה שנערכה בעניין לוי בין האמור בפרט 11 לבין האמור בסעיף 1(א) לחוק היסוד מבחינה רעיונית - ולדייק אותה.
- השוואה זו נערכה על רקע הרציונל הדומה שניצב בבסיס שתי הוראות החוק הנ"ל, שביסודו הקושי הדמוקרטי הקיים במצב שבו רשויות השלטון כופות על הפרט למסור את כספו, ללא הסמכה בדין, למטרה ציבורית כללית. מטעם זה, סעיף 1(א) לחוק היסוד דורש את הסכמת הציבור באמצעות נציגיו ברשות המחוקקת; ומטעם דומה, פרט 11 מאפשר להגיש תובענה ייצוגית כאשר מדובר בכספים שנגבו על-ידי הרשות בכפייה, ובניגוד לדין, על מנת להשיב את כספי הפרט, ולמנוע מהם לשמש לתכליות כלל-ציבוריות מבלי שהתקבלה לכך הסמכה כדין. אכן, קשה להשלים עם העובדה שכספו של הפרט, שנלקח ממנו בכפייה ובניגוד לדין, ישמש למטרות ציבוריות כלליות ולא יושב לבעליו. לשון אחרת, כאשר הרשות מחזיקה בכיסה כספים שנלקחו מאזרחי המדינה, בניגוד לדין, אין הצדקה ממשית להותרתם בקופה הציבורית, כך שייעשה בהם שימוש למטרות כלל-ציבוריות, אלא יש לאפשר הגשה של תובענה ייצוגית בגינם על מנת להחזירם לבעליהם.
- זהו גם הטעם לכך שפרט 11 פורש באופן שלא מאפשר להגיש תובענה ייצוגית על תשלומים המסווגים כ'מחיר' (דיון נוסף מנהלי 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פסקה 25 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות [נבו] (17.12.2019)), או על תשלומים שהרשות גבתה עבור צדדים שלישיים (עניין הרינג, פסקה 7). במקרים אלו, כספו של הפרט אמנם ניטל ממנו שלא כדין, אך הכספים אינם משמשים לתכליות ציבוריות כלליות. שכן, במקרה הראשון, הפרט קיבל תמורה מלאה לכספו, כך שכספו לא ישמש למטרות ציבוריות; ואילו במקרה השני, הכספים לא הגיעו אל הקופה הציבורית, כך שאין מדובר במצב שבו נחוצה תובענה ייצוגית על מנת להימנע ממצב שכספו של הפרט, אשר ניטל ממנו בניגוד לדין, ישמש את כלל הציבור.
- לאחר שעמדנו על תכליתו של פרט 11, ועל מהות ההשוואה בין התשלומים המנויים בו לבין התשלומים המנויים בסעיף 1(א) לחוק היסוד, ניתן לשוב לשאלה האם העיצומים הכספיים מושא ענייננו באים בגדר המונח 'תשלום חובה אחר' בפרט 11. לשם כך, עלינו להידרש למהותו של העיצום הכספי ולתכליותיו.
- חברתי, השופטת וילנר, מאמצת את עמדת רשות המסים, בעיקרה, בציינה כי תכלית העיצומים הכספיים היא "הרתעתית-מניעתית". לגישתה, בכך העיצומים הכספיים דומים, במובן מסוים, לענישה פלילית, אשר חלק מתכליותיה הם הרתעת הנאשם והרתעת הרבים. חברתי מציינת כי בכך נבדלים העיצומים הכספיים מסעדים אזרחיים, שככלל, נועדו לפצות על פגיעה או נזק שנגרמו לאחר.
- כשלעצמי, אני מצטרף לעיקרי גישתה של חברתי, אך מבקש לדייק בהם עוד קמעא. דומני כי לא יהיה מי שיחלוק על כך שהעיצומים הכספיים מושא ענייננו נועדו להביא לכך שדוחות מקוונים יוגשו לרשות המסים, על-ידי החייבים בכך, במועד. במובן זה, אכן, העיצומים הכספיים נועדו להרתיע מפני הפרת הדין ולמנוע את הישנותה. ברם, לגישתי, אין מקום להקיש בין תכלית 'ההרתעה' במשפט הפלילי ובין תכלית העיצום הכספי.
- כידוע, העיקרון המנחה בענישה במשפט הפלילי הוא הלימה בין חומרת העבירה לבין העונש (סעיף 40ב לחוק העונשין, התשל"ז-1977), כאשר הענישה נועדה 'להשיב לרשע רע כרשעתו'. תכלית ההרתעה במשפט הפלילי היא משנית לתכלית זו. היא עשויה להשפיע על גובה העונש (שם, סעיפים 40ו-40ז), אך כשלעצמה, היא לא יכולה להצדיק מתן עונש. לפיכך, המשפט הפלילי מתנהל בסְפֶרָה אחרת לגמרי מזו של העיצומים הכספיים. מכך ניתן ללמוד גם שלא הרי ה'הרתעה' במשפט הפלילי כהרי ה'הרתעה' שבבסיס העיצומים הכספיים. אכן, שתיהן נועדו להכווין התנהגות. אלא שבמקרה הראשון, מדובר בהרתעה של מי שהוכחה אשמתו מעבר לספק סביר; ואף כאשר מדובר ב'הרתעת הרבים', הרי שהטעם היחיד שבגינו קיימת לגיטימציה למדינה להרתיע עבריינים פוטנציאליים 'על גבו' של האדם המורשע - הוא בדיוק כי מדובר באדם שהורשע, קרי, שהוכחה אשמתו מעל לספק סביר. לא כך במקרה של 'הרתעה' באמצעות עיצומים כספיים - שאין לה כל קשר להוכחת אשמה פלילית (יתרה מכך - היא מדירה (excludes) את האפשרות לנקוט בסנקציה פלילית, כפי שאפרט).
- לא בכדי הפנה בית משפט קמא לספרו של פרופ' יצחק זמיר (הסמכות המינהלית א - המינהל הציבורי (מהדורה שנייה מורחבת, 2010) (להלן: זמיר)), שציין כי עיצומים כספיים מהווים אמצעי שניתן לרשויות המינהל לצורך ייעול האכיפה של חוקים. לדברי פרופ' זמיר, "בדרך כלל, אמצעים כאלה מוקנים לרשויות מינהליות לא כדי להעניש עבריין, גם כאשר נעברה עבירה ולעתים אף ללא קשר לשאלה אם נעברה עבירה, אלא כדי למנוע סכנה, כדי לתקן תקלה או כדי לשרת אינטרס ציבורי אחר" (שם, בעמוד 278; ההדגשות נוספו - ח' כ'). מפאת חשיבות הדברים, יודגש שוב: "לא כדי להעניש". ואכן, לא בכדי נקבע בפקודה כי העיצומים הכספיים וההליך הפלילי אינם יכולים לדור בכפיפה אחת. מדובר בכלים שונים שנועדו לקדם תכליות אחרות. העיצומים הכספיים נועדו לעודד הגשה של דוחות מקוונים במועד; בעוד שההליך הפלילי נועד להעניש את המפר על אי קיום הוראות החוק. ועוד יוער, כי ההבחנה שבין שימוש בכלי של עיצומים כספיים לבין המשפט הפלילי מוצאת ביטויה גם במדריך משרד המשפטים - ייעוץ וחקיקה (המחלקה למשפט פלילי) "עיגון אכיפה חלופית בחקיקה - עקרונות מנחים" (2018) (להלן: מדריך העקרונות המנחים), אליו הפנתה חברתי. כך למשל, במדריך נכתב: "האכיפה המינהלית, ובראשה העיצומים הכספיים, היא אכיפה המנותקת כליל מהמישור הפלילי [...]" (שם בעמוד 6).
- נמצאנו למדים, כי העיצומים הכספיים בענייננו נועדו למטרה ציבורית כללית. מטרת גבייתם היא לשרת את מערכת גביית המס. לא מדובר בתשלומים שנגבים מהפרט במטרה להענישו, אלא במטרה לייעל את האכיפה של מערכת המס. למעשה, העיצומים הכספיים בענייננו הם אמצעי לקידום תכליות מערכת המס. לפיכך, כאשר מטרת העיצומים הכספיים שלפנינו היא לשרת את מערכת המס ולטייב אותה, קשה לומר שתכליתם חורגת באופן ניכר מתכליות דיני המס.
- יתרה מכך, כפי שציינתי לעיל, המכנה המשותף בין התשלומים השונים המפורטים בסעיף 1(א) לחוק היסוד הוא שמדובר בכספים שנגבים בכפייה על-ידי הרשות, מתוך רצון לממש תכליות ציבוריות כלליות. כפי שהוסבר לעיל, לא זו בלבד שקיים קושי ממשי בהותרת כספים מעין אלו בתוך הקופה הציבורית, באופן שכלל הציבור ייהנה מכספו של הפרט בניגוד לדין; אלא שהנזק כתוצאה ממתן אפשרות להגיש תובענה ייצוגית בגינם הוא תחום ומגודר לסכומים שנכנסו ממילא לתוך קופתה של הרשות (וגם זאת, בכפוף לתקופת התיישנות מקוצרת, ולאפשרות העומדת לרשות להגיש הודעת חדילה). ממילא, הקושי הכרוך בהותרת כספו של הפרט בקופה הציבורית, כדי שישמש למטרות ציבוריות כלליות - לא מצטמצם כהוא זה כאשר מדובר בעיצומים כספיים שנועדו לקדם את מערכת המס. גם החשש מפני נזק שייגרם לקופה הציבורית כתוצאה מהאפשרות להגיש תובענה ייצוגית בגין העיצומים הכספיים - אינו עולה כהוא זה על החשש מפני הנזק שייגרם לרשות כתוצאה ממתן אפשרות להגיש תובענה ייצוגית בגין גביית מס, שכן בשני המקרים התובענה הייצוגית מוגבלת לכספים שנכנסו שלא כדין אל תוך הקופה הציבורית. על רקע זה יש לקרוא גם את הערת המשנה לנשיא מ' נאור בפסקה 5 לחוות דעתה בעניין לוי, שם התייחסה היא לקיומו של קשר הדוק בין השאלה אם מדובר ב"פעולה ריבונית שלטונית" לבין השאלה אם יש לסווג את התשלום כ'תשלום חובה'.
- למעשה, הפסיקה התייחסה לשלושה סוגים של מצבים שבהם הרשות גבתה תשלום של סכום כסף מסוים בכפייה, ובניגוד לדין, ובכל זאת נקבע שלא מדובר ב'תשלום חובה אחר' כמשמעותו בפרט 11. האחד, תשלום של מחיר, במובן זה שהתשלום נדרש עבור תמורה שוות ערך שהתקבלה מהרשות (ראו למשל, דיון נוסף מנהלי 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פסקאות 25-24 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות [נבו] (17.12.2019)). השני, תשלום שנגבה על-ידי המדינה בעבור צדדים שלישיים (ראו למשל, עניין הרינג, פסקאות 7-8, והאסמכתאות שם). והשלישי, תשלום שנגבה כקנס שהוטל בהליך פלילי (עניין איגרא). מנגד, עד כמה שידיעתי משגת לא קיים תקדים למצב שבו הרשות השתמשה בכוח שלטוני בגדרי הליך אזרחי-מנהלי, וגבתה תשלום שנכנס לקופה הציבורית, אשר אינו בא בגדרי המונח 'תשלום חובה אחר' בפרט 11. אדרבא, בפסיקה נקבע כי די בכך שפעולת גבייה מסוימת נעשתה מכוח פקודת המסים, כדי לקבוע שמדובר ב'תשלום חובה אחר' לצורך הכללתו בפרט 11 (רשות ערעור אזרחי 6312/21 תאגיד מים וביוב סובב שפרעם בערעור מיסים נ' עפיפי, פסקה 1 [נבו] (17.07.2022) (להלן: עניין עפיפי)); ולא למותר לציין כי העיצומים הכספיים בענייננו נגבו מכוח פקודת המסים, בהתאם לסעיף 195ז לפקודה.
- זהו המקום להתייחס גם לאמור בפסק-דינו של בית משפט זה בעניין איגרא; על מה שיש בו ועל מה שאין בו. בעניין איגרא נקבע, בהנמקה תמציתית יחסית (נוכח הסכמת הצדדים לתוצאת פסק-הדין), כי תשלום קנס המוטל בהליך פלילי לא בא בגדר תשלום חובה אחר. לכך הובאו שני טעמים: הטעם הראשון קשור בפרשנות תכליתית של התיבות 'תשלום חובה אחר', בהתאם לפרשנות שניתנה להן בעניין לוי. ואילו הטעם השני עסק בתוצאות המעשיות העלולות לנבוע כתוצאה ממתן אפשרות להשיג על תוצאות ההליך הפלילי בגדרי הליך של תובענה ייצוגית. מאחר שהטעם השני לא חל בכל הנוגע להטלת עיצומים כספיים, שכן כאמור מדובר בהליך מינהלי-אזרחי ולא בהליך פלילי, אתמקד בטעם הראשון ואבחן אם יש בו כדי להצדיק את השלילה של האפשרות להגיש תובענה ייצוגית ביחס לעיצומים הכספיים מושא ענייננו. מפאת חשיבות הדברים, מצאתי להביא את קביעות בית המשפט בעניין איגרא כלשונן:
"לגישתי אין מקום לפרש את המונח 'תשלום חובה' באופן המחיל אותו על קנסות המוטלים בהליכים פליליים.