ערעור אזרחי 665/23 מדינת ישראל- רשות המיסים נ' עודד כהנא - חלק 27

שופטת

השופט חאלד כבוב:

1. רשות המסים הטילה עיצום כספי על נישום. הנישום סבור שהגבייה נעשתה בניגוד לדין ומבקש להגיש תביעה להשבה.  או אז, מתברר לו שהרשות פעלה באופן זהה ביחס לאלפי אזרחים נוספים במדינה.  במקום לתבוע השבה של הכספים שנגבו ממנו בלבד, מעוניין הנישום לנהל נגד הרשות תובענה ייצוגית.  האם הוא רשאי לעשות כן? זוהי השאלה המרכזית שהעמידה רשות המסים במוקד ערעורה.

אקדים ואומר, כי לאחר שבחנתי היטב את טענות הצדדים, בכתב ובעל-פה, באתי למסקנה כי לא קיימת מניעה עקרונית להגיש תובענה ייצוגית בנדון.

בתמצית שבתמצית, מעיון מדוקדק בפסיקה עולה, כי פרט 11 לחוק תובענות ייצוגיות נועד להתמודד עם מצבים שבהם הרשות השתמשה בכוחה השלטוני - בניגוד לדין - כדי לגבות כספים מן האזרח לקופתה, במטרה לקדם איזו מהתכליות שלשמן מוטלים מסים ואגרות.  בראש תכליות אלה, ניצב הצורך במימון הקופה הציבורית; ולצידה, קיימות תכליות נוספות, כגון קידום מדיניות כלכלית וחברתית.  בהכללה, ניתן לומר כי מסים ואגרות נגבים על מנת לקדם תכליות ציבוריות כלליות צופות פני עתיד.  העיצומים הכספיים שלפנינו, אשר נגבו תוך שימוש בסמכות שלטונית, נועדו לשרת את מערכת גביית המס ולטייב אותה; ולא כדי להעניש את הנישום.  מדובר, אפוא, בכספים שנגבו במטרה לקדם תכלית ציבורית כללית צופה פני עתיד.  משכך, איני רואה דבר בלשונו של החוק או בתכליותיו, כמו גם בפסיקת בית משפט זה, שיצדיק את המסקנה שלפיה לא ניתן להגיש נגד רשות המסים תובענה ייצוגית להשבה של עיצומים כספיים שנגבו על-ידה בניגוד לדין.

אפנה לפירוט הדברים כסדרם.

תמצית הרקע העובדתי

2. הרקע לערעורים שלפנינו פורט על-ידי חברתי, השופטת י' וילנר, ועל כן אסתפק בהצגתו בתמצית. המשיב בקשות עירייה אחרות 665/23 [נבו] (שהגיש גם ערעור משיב בתיק; להלן: המשיב), הוא עורך-דין במקצועו אשר בעת הרלוונטית שימש כיועץ המשפטי של חברת בזק בינלאומי.  לנוכח גובה הכנסותיו, היה על המשיב להגיש דוח עצמאי מקוון לרשות המסים.  הוא לא עשה כן.  רשות המסים שלחה למשיב מכתבים בדבר חובתו להגיש דוח מקוון, אך המכתבים לא הגיעו לכתובתו העדכנית.  בהמשך, רשות המסים השיתה על המשיב עיצומים כספיים, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 195ב לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), ובשלב מאוחר יותר אף הטילה עיקול על משכורתו מכוח פקודת המסים (גביה) (להלן: פקודת המסים).  המשיב סבר כי עצם השתת העיצום הכספי עליו, כמו גם העיקול שהוטל על משכורתו - נעשו בניגוד לדין.  בהתאם, ביום 16.05.2018 הגיש המשיב בקשה לאישור ניהול תובענה כייצוגית נגד רשות המסים, לפי פרט 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן בהתאמה: הבקשה לאישור, פרט 11, התוספת השניה, ו-חוק תובענות ייצוגיות או החוק), הקובע כי ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית בעניין "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".  בתוך כך, המשיב ציין, בפשטות, כי "עיצום כספי הינו 'תשלום חובה אחר' כמשמעותו בפרט 11 [...]".
3. העיקר בדיון שלפנינו מצוי בבקשה לסילוק על הסף שהגישה הרשות בבית משפט קמא, ובהכרעה שהתקבלה בה. לכך אפנה כעת.

בקשת הסילוק וההכרעה בה

4. ביום 05.08.2018, חֶלֶף הגשת תשובה לבקשה לאישור, רשות המסים הגישה בקשה לסילוקה על הסף (להלן: הבקשה לסילוק). בעיקרו של דבר נטען, כי עיצום כספי שנגבה מכוח הפקודה אינו עולה בגדר 'תשלום חובה אחר' כמשמעו בפרט 11, ולכן לא ניתן להגיש בגינו בקשה לאישור תובענה ייצוגית.  בעניין זה הפנתה רשות המסים לערעור עתירה/תובענה מנהלית 7373/10 לוי נ' מדינת ישראל [נבו] (13.08.2012) (להלן: עניין לוי), שם נקבע כי נוכח הדמיון הלשוני בין פרט 11 לבין סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה (להלן: חוק היסוד), אין מקום לפרש את הביטוי 'תשלום חובה אחר' באופן שיכלול כל תשלום שמוטלת על הפרט חובה לשלמו, אלא רק תשלומים שנגבים לשם מימון קופת המדינה או במטרה להשיג תכליות אחרות שמערכת המס נועדה לקדם.
5. רשות המסים טענה כי "בגדר הביטוי 'תשלום חובה' באים ההיטלים השונים שתכליתם היא מימון פעילות מסוימת, כגון סלילת מדרכות, פיתוח, מימון הוצאות חריגות כגון הוצאות מלחמה וכיוצא באלה. תשלום החובה אף הוא מס.  הוא נבדל מהמס בכך שהוא מיועד למימון פעילות מסוימת, והוא נבדל מהאגרה, בכך שאין הוא משולם בתמורה לשירות שהפרט מבקש מהרשות.  הוספת הביטוי 'תשלום חובה' בהגדרת התשלומים הפיסיקליים הכוללת של 'מס, אגרה או תשלום חובה' היא הכרחית, משום שיש מיסים מהסוג האמור (היטלים למיניהם) השונים כאמור ממס ואגרה".  לעומת זאת, כך נטען, "העיצום הכספי מהווה סנקציה עונשית מינהלית, המשמשת כחלופה לענישה במישור הפלילי"; תכליותיו, כך הוסבר, זרות לאלו של דיני המס, ולא ניתן להגיש בגינו תובענה ייצוגית.  רשות המסים הפנתה בעניין זה גם לפסק הדין בתיק בקשת רשות ערעור מנהלי 7302/16 עיריית תל אביב-יפו נ' איגרא [נבו] (15.03.2018) (להלן: עניין איגרא), שם נקבע כי קנסות המוטלים בהליכים פליליים - שתכליותיהם זרות לאלו של דיני המס - לא באים בגדר 'תשלום חובה אחר' כמשמעותו בפרט 11.
6. רשות המסים הוסיפה והצביעה על מכלול ההגנות שהוקנו לרשויות בחוק מפני תביעות ייצוגיות. נטען, כי הגנות ייחודיות אלו דרושות למדינה נוכח היקף החשיפה העצום שלה בתובענות ייצוגיות, אשר מוביל לחשש מפגיעה משמעותית בקופה הציבורית; נוכח החשש מטעויות שייעשו בתום לב על-ידה; ונוכח קיומו של האפיק המינהלי בו ניתן לנקוט כלפי הרשות כאשר היא פועלת בניגוד לדין.  על רקע האמור, נטען כי יש לפרש בצמצום את פרט 11.
7. ביום 16.09.2018 הגיש המשיב את תשובתו לבקשת הסילוק. המשיב פתח וציין כי סעיף 195ז לפקודה קובע כי על העיצומים הכספיים מושא ענייננו תחול פקודת המסים; וכי בהתאם לסעיף 2 לפקודת המסים, המונח מס כולל בתוכו "[...] כל מס, ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שעל גבייתם הוכרז או יוכרז ע"י הנציב העליון של ממשלת ארץ-ישראל או ע"י שר האוצר כגביה הכפופה לחוק הדן בגביית מסים".  המשיב הפנה גם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 7.1002 (להלן: הנחיה 7.1002), בה נכתב בפירוש כי לצורך פקודת המסים, המונח 'מס' כולל גם גביית עיצומים כספיים.  נטען אפוא, כי די בכך שהעיצומים הכספיים מושא ענייננו נגבו מכוח פקודת המסים כדי שניתן יהיה להגדירם כ'מס, אגרה או תשלום חובה אחר' לצורך פרט 11.  המשיב הוסיף והפנה למכתבים רשמיים של רשות המסים בהם היא התייחסה להחזר שניתן לו בגין חלק מן העיצומים הכספיים מושא ענייננו כ"החזר מס".  המשיב הפנה גם לספרות משפטית, שם נכתב כי "הכללת המונח 'תשלום חובה אחר' לצד המונחים מס או אגרה באותו משפט, כמו גם תכלית החקיקה שעליה עמדה הנשיאה נאור [בעניין לוי - ח' כ'], מביאים לכלל מסקנה שהמחוקק ביקש לאפשר הגשת תביעה בגין תשלומים שנכפים על הפרט, ואין לו למעשה ברירה אלא לשלמם" (אביאל פלינט וחגי ויניצקי תובענות ייצוגיות 573 (2017)).  לפיכך, נטען כי די בעובדה שהעיצומים הכספיים מושא ענייננו נכפו על המשיב ולא הייתה לו ברירה אלא לשלמם, כדי שהם יבואו בגדר 'מס, אגרה או תשלום חובה אחר'.
8. מעבר לכך, המשיב הוסיף כי העיצומים הכספיים מושא ענייננו מוזרמים לקופת המדינה ומשמשים אותה למימון הוצאותיה, ולכן לא נכון לומר כי ייעודם חורג באופן ממשי מדיני המס. בנוסף, העיצומים הכספיים בענייננו נועדו לטייב את מערכת גביית המס על-ידי מתן תמריץ נוסף לאזרחי המדינה לבצע את חובותיהם, וממילא, תכליתם עולה בקנה אחד עם תכליות דיני המס.  המשיב הוסיף כי בעניין איגרא מדובר היה בקנסות שהוטלו בהליך פלילי, ובכך הם שונים מהעיצומים הכספיים בענייננו.
9. בתום הדיון בבקשת הסילוק, שהתקיים ביום 01.11.2018, בית המשפט הורה לצדדים להגיש את התייחסותם לפסק-דין שניתן שבועות ספורים קודם לכן בתובענה ייצוגית (מרכז) 8734-12-17 אגבריה נ' מדינת ישראל - רשות המסים [נבו] (03.10.2018) (להלן: עניין אגבריה). באותו עניין נדונה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בגין שגיאה שחלה בחישוב סכומי קנסות אזרחיים שונים שהוטלו על-ידי רשות המסים; והרשות לא העלתה כל טענה נגד התאמת הבקשה להתברר כתובענה ייצוגית בהתאם לפרט 11.
10. בהחלטתו מיום 30.12.2018, שניתנה לאחר שהוגשו התייחסויות הצדדים לעניין אגבריה, בית המשפט המחוזי דחה את בקשת הסילוק.
11. תחילה, נקבע כי העובדה שעיצומים כספיים נחשבים מס לעניין פקודת המסים אינה מלמדת בהכרח על התשובה לשאלה אם עיצומים כספיים באים בגדר 'מס, אגרה או תשלום חובה אחר' בפרט 11. באותה מידה, כך נקבע, אין בעובדה שעיצומים כספיים באים בגדר המונח 'תשלום עונשי' בחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 כדי ללמדנו שהם אינם באים בגדרי פרט 11.  שכן, "כל חוק וחוק ומטרתו, ואף ההגדרות שבו נועדו לצרכיו שלו".  מטעם זה נדחו אף הטענות שעניינן באופן שבו סווגו העיצומים הכספיים בהנחיה 7.1002 או במכתבי רשות המסים.
12. מכאן, בית המשפט פנה לבחון את השאלה אם העיצומים הכספיים דנן באים בגדר פרט 11. בהקשר זה הפנה בית המשפט לעניין לוי, שם נקבע כי לצורך הכללת תשלום מסוים בגדר 'תשלום חובה אחר' בפרט 11, המבחן הוא "מבחן משפטי-נורמטיבי, הבוחן האם מדובר בתשלום מסוג התשלומים אשר אין להטילם על הפרט אלא במסגרת הסמכה חוקית [מכוח סעיף 1(א) לחוק היסוד - ח' כ']" (שם, בפסקה 25).  בהקשר זה נקבע, כי המונח 'תשלומי חובה אחרים' בחוק היסוד מתייחס לתשלומים שנמצאים בתווך בין מס - המשולם לשלטון בכפייה ללא תמורה ישירה, ובין מחיר - המשולם בעסקה רצונית בעבור תמורה שוות ערך.  בית המשפט המחוזי הוסיף כי התשלום שנדון בעניין לוי - פרמיות ביטוח חיים ותאונות אישיות - היה מקרה מובהק של תשלום מסחרי, שניתן להשיגו בתנאי שוק, ושלפרט אין זכות לקבלו מהמדינה; ומשכך, אותו תשלום לא בא בגדרו של סעיף 1(א) לחוק היסוד.  בניגוד לכך, בענייננו, לא זו בלבד שהעיצומים הכספיים משמשים בפועל למימון הקופה הציבורית, אלא שהם אינם בעלי מאפיינים מסחריים כלל.  זאת ועוד, נקבע כי העיצומים הכספיים בענייננו, שנועדו להרתיע את הפרט מפני אי הגשת דוחות במועד, משמשים כדי להבטיח את קיומה של מערכת מיסוי תקינה, יעילה ושוויונית, ומשכך, תכליתם תואמת את התכליות העומדות ביסוד מערכת המס.  בהתאם, נקבע כי העיצומים הכספיים שבפנינו - אשר לשם הטלתם נדרשת סמכות מפורשת בדין - באים בגדר 'תשלום חובה אחר' גם לעניין פרט 11.
13. בית המשפט הוסיף וקבע כי אין מקום להשליך מהאמור בעניין איגרא על ענייננו. שכן, עיקר הטעם שבגינו נקבע כי קנסות אינם באים בגדר 'תשלום חובה אחר' הוא בשל הקושי לדון בקנסות המוטלים בהליך פלילי במסגרת 'כלי העבודה' הקיימים בתובענה ייצוגית בהליך אזרחי.  בניגוד לכך, העיצומים הכספיים מושא ענייננו אינם מוטלים בהליך פלילי, אלא בהליך מינהלי-אזרחי.  יתר על כן הוסבר, כי למעשה, בהתאם לסעיף 195ח(ב) לפקודה, העיצום הכספי וההליך הפלילי אינם יכולים לדור כלל בכפיפה אחת.  בנסיבות אלו, כך נקבע, "ההנמקות שעמדו ביסוד פסק הדין בעניין איגרא, כלל אינן רלוונטיות".  בית המשפט הוסיף ועמד על תשלומים נוספים הקיימים בדיני המס - כגון הגדלת שיעורי המס בשל אי-ניהול פנקסים (סעיף 191ב לפקודה) וכפל המס המוטל בגין הוצאת חשבונית מס שלא כדין (סעיף 50 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975) - אשר אין חולק כי הם באים בגדר פרט 11, אף שיש להם ממד עונשי מסוים.  שכן, מטרתם העיקרית היא לייעל את האכיפה בדרך של הרתעת הציבור מפני ביצוע עבירות מס.  בדומה, כך נקבע, מטרתם העיקרית של העיצומים הכספיים בענייננו היא לאכוף את דיני המס על המפר, ומשכך אין מקום להשוותם לקנסות המוטלים במסגרת הליך פלילי - והמסקנה היא כי הם באים בגדרי פרט 11.
14. לפני סיום ציין בית המשפט כי לא מן הנמנע שקיימים עיצומים כספיים שתכליתם דומה יותר לקנסות הפליליים שנדונו בעניין איגרא. כן נקבע כי אין דבר בהיסטוריה החקיקתית של פרט 11 שממנו ניתן ללמוד על הכוונה להגביל את האפשרות להגיש תובענה ייצוגית בגין העיצומים הכספיים מושא ענייננו.
15. לאחר דחייתה של הבקשה לסילוק, התובענה הייצוגית התבררה לגופה, וניתן בה פסק דין חלקי ופסק דין משלים. הכול - כמתואר על-ידי חברתי, השופטת וילנר.

תמצית טענות הצדדים לפנינו

16. כאמור, עיקר הערעור שהעמידה לפנינו רשות המסים נעוץ בשאלה אם ניתן להגיש תובענה ייצוגית בגין העיצומים הכספיים מושא ענייננו. חברתי, השופטת וילנר, פירטה את טענות הצדדים, ועל כן אסתפק בהצגת לוז המחלוקת.
17. רשות המסים טוענת כי התשלומים שבאים בגדרו של פרט 11 הם רק כאלו שמטרתם היא להעשיר את הקופה הציבורית. בניגוד לכך, העיצום הכספי מושא ענייננו משמש כסנקציה שנועדה להביא לאכיפה של הוראות הדין, ותכליתו איננה לממן את צרכי הציבור.  העשרת הקופה הציבורית היא רק תוצר לוואי של הטלת העיצום הכספי.  על כן, לשיטתה, העיצומים הכספיים דנן לא באים בגדרי פרט 11. 
18. מנגד, המשיב טוען כי מערכת המס כוללת מגוון רחב של תכליות כלכליות וחברתיות מעבר להעשרת הקופה הציבורית. על כן, לשיטתו, המבחן הרלוונטי לצורך פרט 11 הוא אם מדובר בתשלומים שנכפים על האזרח, שנגבים ממנו לשם מימוש תכליות ציבוריות, ואשר נכנסים בפועל אל תוך הקופה הציבורית.  בענייננו, כך נטען, העיצומים הכספיים נכפים על האזרח, מטרתם היא לסייע בגביית מס אמת ולטייב את מערכת גביית המס, והסכומים שנגבים במסגרתם משמשים בפועל את הקופה הציבורית שעה שהם נגבים על-ידי רשויות המס.  ממילא, המשיב סבור כי מדובר בתשלומים שבאים בגדרי פרט 11.

דיון והכרעה

19. בית משפט קמא דחה את עמדת רשות המסים, ודעתי כדעתו.
20. בראשית הדברים מצאתי לציין, כדברי חברתי, השופטת וילנר, כי "בבואנו לבחון עיצום כספי בא בגדר התשלומים המנויים בפרט 11 (ובאופן קונקרטי, בגדר "תשלום חובה"), איננו עומדים בפני 'לוח חלק' (טַבּוּלַה רַסַּה - Tabula rasa) [...]". אכן, קיימת פסיקה ענפה יחסית בנדון.  ברם, מסקנותיי מניתוח החקיקה והפסיקה שונות מאלו שאליהן הגיעה חברתי.  כפי שציינתי בפתח הדברים, דעתי היא שהעיצומים הכספיים מושא ענייננו באים בגדרי פרט 11; ועל כן, ברמה העקרונית, קיימת אפשרות להגיש בקשה לאישור ניהול תובענה כייצוגית נגד רשות המסים בעטיים.  להלן טעמיי.
21. כידוע, סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית". כלומר, ועל כך אין חולק, לא ניתן להגיש תובענה ייצוגית בגין תביעה שאינה מפורטת בתוספת השניה או בחוק מפורש אחר.  כאמור, המחלוקת בענייננו נסובה על אודות פרשנות פרט 11 לתוספת השניה, המתייחס ל"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".
22. כפי שנקבע לא אחת, פרט 11 מאפשר להגיש תובענה ייצוגית בתביעה שמתקיימים בה שלושה תנאים מצטברים: (1) מדובר בתביעה נגד רשות, כהגדרתה לעניין החוק; (2) הסעד המתבקש בה הוא השבה; ו-(3) הסכומים נגבו על-ידי הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר (ראו: ערעור עתירה/תובענה מנהלית 4784/19 הרינג נ' משרד המשפטים - רשות האכיפה והגביה, פסקה 5 [נבו] (12.11.2020) (להלן: עניין הרינג)). בענייננו, אין חולק על כך שרשות המסים מסווגת כ'רשות' כהגדרתה בחוק.  אין גם חולק על כך שמדובר בתביעה להשבה.  המחלוקת ממוקדת בשאלה אם העיצומים הכספיים נגבו על-ידי רשות המסים 'כמס, אגרה או תשלום חובה אחר'.
23. אפתח בלשון. מקריאה תמה של החוק ניתן היה להגיע למסקנה כי די בכך שהרשות גבתה תשלום בכפייה כדי שיהיה מדובר ב'תשלום חובה אחר'.  פרשנות כזו בוודאי אפשרית מבחינה לשונית.  מילון אבן שושן, למשל, מפרש את הערך 'תשלום' כ"נתינת סכום כסף כתמורה בעד סחורה, כשכר לעובד, כפרעון חוב או כפיצוי"; ואת הערך 'חובה' כ"דבר המוטל על פלוני לעשותו, התחייבות" (אברהם אבן-שושן מלון אבן-שושן: מחדש ומעדכן לשנות האלפיים (משה אזר עורך ראשי 2010)).  יוצא אפוא, כי מבחינה לשונית, אין קושי לפרש את הביטוי 'תשלום חובה אחר' כמתייחס לכל פרעון של חוב שמוטל על אדם לשלם לרשות - ובכלל זאת, גם עיצום כספי.
24. כאן המקום להזכיר שני כללי פרשנות שיכולים לסייע לנו בפירוש הביטוי 'תשלום חובה אחר' שבפרט 11. הכלל הראשון מצוי בסעיף 7 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, ולפיו "המלים 'או', 'אחר' או ביטוי דומה להן - להבדיל מן המפורט שלפניהן הן באות ולא להקיש לו".  בהתאם לכלל זה, הביטוי 'תשלום חובה אחר' בא להבדיל מהמונחים המפורטים לפניו - מס ואגרה - ולהוסיף עליהם.  כלומר, אין לפרש את הביטוי 'תשלום חובה אחר' באופן שייכללו בו רק תשלומים מסוג מס או אגרה.  הכלל השני, המכוּנה במשפט האנגלי Ejusdem generis ('הכלל מעין הפרט'), מורה כי כאשר מופיע תיאור כללי בסיום רשימת פריטים ספציפיים, יש לעמוד תחילה על המכנה המשותף בין הפריטים הספציפיים, ובהתאם לכך לקבוע מהי הקטגוריה שאליה מתייחס התיאור הכללי (להרחבה ביחס לכלל זה, ראו: רשות ערעור על פסק בוררות 534/19 זיאדה נ' מדינת ישראל, פסקה 39 לחוות דעתו של השופט א' שטיין [נבו] (20.08.2019)).
25. בענייננו, ניתן היה לסבור כי המכנה המשותף למס ולאגרה הוא ששניהם נגבים באמצעות כוחה הכופה של הרשות השלטונית, ולאדם אין ברירה אלא לשלמם. בהתאם, כל תשלום שנגבה מאדם באמצעות כפייה שלטונית, באופן שאין לו ברירה אלא לשלמו - בא בגדר 'תשלום חובה אחר'.  ואכן, זה בדיוק היה האופן שבו פורש בתחילה הביטוי 'תשלום חובה אחר' בפסיקת בית המשפט המחוזי.  כך נקבע, למשל, בבקשות שונות אזרחי (מינהליים ת"א) 31171/08 מדינת ישראל נ' לוי, פסקאות 12-14 [נבו] (23.12.2008) מפי חברתי השופטת ר' רונן (עת כיהנה בבית המשפט המחוזי; והוא פסק הדין מושא עניין לוי בבית משפט זה):

"אני סבורה כי המבחן העיקרי לצורך סיווג התשלום במסגרת פריט 11, צריך להיות בשאלה האם מדובר ב'תשלום חובה', שהרשות גובה מכוח סמכותה כגוף שלטוני.  במסגרת זאת יש לבחון האם מדובר בתשלום המוטל על ידי הרשות מכוח סמכותה בדין, באופן שלאזרח אין ברירה אלא לשלם את התשלום.