לא ערער בעל דין על החלטה שאינה פסק דין והיא ניתנת לערעור ברשות בלבד, [...] אין בכך כדי לפגוע בזכותו להשיג על אותה החלטה בבואו לערער על פסק הדין במשפט [...] (ההדגשה הוספה).
החלטה לדחות בקשה לסילוק כאמור אינה פסק דין, אלא היא "החלטה אחרת", שכן "אינה מסיימת את הדיון ו'סוגרת את התיק' או חלק ממנו" (ראו: יששכר רוזן-צבי הרפורמה בסדר הדין האזרחי: מורה נבוכים 443 (2021)). אדרבא, משמעותה של החלטה כאמור היא שיש להמשיך בבירור המחלוקת (ראו: ערעור אזרחי 439/76 הסתדרות מכבי ישראל, מרכז קופת-חולים מכבי נ' מדינת ישראל (הלשכה לשיקום נכים), פ"ד לא(1) 770, 774 (1977); חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי 102, 120-119 (מהדורה שלישית 2012)). לפיכך, החלטה מסוג זה ניתנת לערעור ברשות בלבד (שם, בעמ' 102). ממילא, לפי הוראת תקנה 150 לתקסד"א, ניתן להשיג על ההחלטה במסגרת הערעור על פסק הדין, כפי שנהגה המערערת בענייננו.
יתר על כן, בכל הנוגע להחלטה שלא לסלק על הסף בקשה לאישור תובענה כייצוגית, כבענייננו, כבר הודגש בפסיקתו של בית משפט זה כי "ככלל, יש לשקול בקשת רשות ערעור [...] רק אחרי שבית המשפט המחוזי הכריע בבקשה לאישור התובענה כייצוגית - ולא בהליכי ביניים, במסגרת הליך אישור הבקשה" (רשות ערעור אזרחי 2598/08 בנק יהב לעובדי מדינה בערעור מיסים נ' ליאור שפירא ואחרים, פס' י"ח לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין [נבו] (23.11.2010)).
הנה כי כן, יש לדחות את טענת המשיב, שלפיה המועד להגשת ערעור לעניין שאלת העיצומים חלף.
- אפנה אפוא לדיון בשאלת העיצומים לגופה - האם עיצום כספי בא בגדר אחד מהתשלומים המנויים בפרט 11? כפי שנראה, שאלה זו איננה פשוטה; מורכבות הסוגיה נובעת, בראש ובראשונה, מאי-בהירותן של הוראות החוק הרלוונטיות. לפיכך, במסגרת בירור סוגיה זו יהיה עלינו להשתמש במגוון כלים פרשניים, תוך התחקות אחר התכליות והרַצְיוֹנָלים שעומדים בבסיס ההסדרים האמורים.
- אקדים ואומר כי לעמדתי, שימוש בכלים פרשניים אלה מוליך למסקנה כי עיצום כספי אינו בא בגדר התשלומים המנויים בפרט 11, ולפיכך לא ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות בשל גבייתו שלא כדין. כפי שיבואר להלן, עמדה זו נסמכת בעיקרה על השוני המהותי שבין התשלומים השונים המנויים בפרט 11 לבין העיצום הכספי, והיא אף עולה בקנה אחד עם פסיקתו של בית משפט זה בעניינים דומים; הכל כפי שיפורט להלן.
- בחינת השאלה הפרשנית הנדונה תחל בסקירה של מוסד העיצומים הכספיים ושל התשלומים המנויים בפרט 11. בהמשך לכך, אבחן אם העיצום הכספי בא בגדר אחד מהתשלומים המוזכרים בפרט 11, וכפועל יוצא, אם ניתן לתבוע רשות, באמצעות תובענה ייצוגית, בגין גבייתו שלא כדין. במסגרת זו אסקור את ההנמקה שעמדה בבסיס הכרעת בית משפט זה בתיק בקשת רשות ערעור מנהלי 7302/16 עיריית תל אביב יפו נ' איגרא [נבו] (15.3.2018) (להלן: עניין איגרא) - בו נדונה שאלה זהה ביחס לקנסות - ואבחן את יישומה על ענייננו.
על העיצומים הכספיים
- בראשית חלש המשפט הפלילי על תחום הפרת הדין ללא מְצָרִים, וסנקציות ביחס לאזרחים שעברו על מצוות המחוקק הוטלו, ככלל, רק במסגרתו (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א - המינהל הציבורי 276 (מהדורה שנייה מורחבת 2010) (להלן: זמיר)). ברבות השנים הלך וגבר השימוש במנגנוני אכיפה מנהליים, ובראשם עיצומים כספיים, ככלים חלופיים למשפט הפלילי (ראו: משרד המשפטים - ייעוץ וחקיקה (המחלקה למשפט פלילי) "עיגון אכיפה חלופית בחקיקה - עקרונות מנחים" 4 (2018) (להלן: מסמך העקרונות המנחים((. כיום הסמכות להטיל עיצומים כספיים מעוגנת בעשרות דברי חקיקה, ונדמה שהיד עוד נטויה.
- יתרונה של האכיפה המנהלית על האכיפה הפלילית טמון, בעיקרו של דבר, ביעילותה, פשטותה ובמהירות הפעלתה. כך, לצורך הטלת סנקציה מנהלית הרשות אינה נדרשת לבירור היסוד הנפשי של המפר, ובדרך כלל גם לא נדרשת לעריכת בירור עובדתי מורכב (מסמך העקרונות המנחים, בעמ' 4; חנן מנדל, אורן פרז ושירה תם, "המעבר לעיצומים כספיים ככלי אכיפה בתחום הסביבתי" משפט וממשל כה 659, 669 (2023) (להלן: מנדל, פרז ותם)). מאפיין נוסף של האכיפה המנהלית הוא הסטיגמה הפחותה הנלווית לה ביחס לאכיפה הפלילית (זמיר, בעמ' 276; מנדל, פרז ותם, בעמ' 664-663, 669). בהתאם למאפיינים אלו, האכיפה המנהלית מתאימה לשמש, ככלל, לאכיפתן של עבירות הסדר - שמבחינה עיונית ניתן להגדירן כעבירות מסוג mala prohibita, או "רע כי נאסר" - ובעיקר לאכיפת עבירות רגולטוריות על ידי הרגולטור הענפי הייעודי (מסמך העקרונות המנחים, בעמ' 4; מנדל, פרז ותם, בעמ' 664).
- תכלית העיצומים הכספיים, שהינם חלק ממערך האכיפה המנהלית, היא תכלית הרתעתית-מניעתית (ראו, למשל, בדברי ההסבר להצעת חוק חומרי נפץ (תיקון מס' 5), התשפ"ב-2021, ה"ח הממשלה 250, 254; ערעור אזרחי 8387/20 חברת נמל אשדוד בערעור מיסים נ' הממונה על התחרות, פס' 169 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף [נבו] (8.1.2024) (להלן: עניין נמל אשדוד); מסמך העקרונות המנחים, בעמ' 11). כך, ההנחה היא שהסכום שהושת על המפר במסגרת העיצום הכספי יביא אותו להימנע מלהפר את הדין בעתיד. תכלית זו נבדלת במידה רבה מתכלית הסנקציה הפלילית. כידוע, העיקרון המנחה בענישה פלילית הוא עיקרון ההלימה (סעיף 40ב לחוק העונשין, תשל"ז-1977), אותו מקובל לפרש באופן גמולי (ערעור עתירה/תובענה מנהלית 8277/17 עלאא זיוד נ' שר הפנים, פס' 4 לפסק דינו של המשנה לנשיאה נ' הנדל [נבו] (21.7.2022); יורם רבין ויניב ואקי דיני עונשין כרך ג - הענישה הפלילית 54 (מהדורה רביעית 2022) (להלן: רבין וואקי)). אולם, התכלית הגמולית-דאונטולוגית האמורה אינה עומדת לבדה, ונלוות לה תכליות נוספות מבית מדרשה של הגישה התועלתנית, ביניהן הרתעת הנאשם והרתעת הרבים (להלן ביחד: תכלית הרתעתית; ראו: סעיפים 40ו ו-40ז לחוק העונשין, בהתאמה; להרחבה בנוגע ליחס בין התכליות השונות של דיני העונשין, ראו: בועז סנג'רו ביקורת דיני העונשין הישראליים 33-28 (2020); ובאופן קונקרטי באשר ליחס בין התכליות האמורות בדין הישראלי, כפי שנקבע במסגרת חוק העונשין (תיקון מס' 113), התשע"ב-2012, ראו: רבין וואקי, בעמ' 56-54).
תכליתם ההרתעתית-מניעתית של העיצומים הכספיים נבדלת אף מתכלית הסעד האזרחי, אשר ככלל נועד לפצות אדם על פגיעה או נזק שאחר גרם לו (בעיקר חסרון כיס - ישיר או עקיף - אך לא רק. להרחבה בהשוואה בין תכליות הסעד האזרחי לתכליות הענישה, ובפרט עונש הקנס, ראו: רשות ערעור פלילי 7621/15 מוסרי נ' מדינת ישראל, פס' 26 לפסק דינו של השופט נ' סולברג [נבו] (1.7.2021)).