כשהתכלית האמורה של העיצום הכספי עומדת לנגד עינינו, נפנה לסקור את מהות ותכלית התשלומים המנויים בפרט 11, על-מנת להשיב על השאלה אם עיצום כספי בא בגדרם.
מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים
- סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות מורה כך:
"לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית [...]".
הפרט הרלוונטי לענייננו בתוספת השנייה לחוק הוא פרט 11, אשר זו לשונו (טרם תיקון מס' 15 לחוק משנת 2024, תיקון אשר אינו רלוונטי לענייננו):
תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר.
כלומר, לפי חוק תובענות ייצוגיות ניתן להגיש תביעה נגד רשות להשבת כספים שגבתה שלא כדין, רק ביחס לתשלומים מסוג "מס, אגרה או תשלום חובה אחר" (אלא אם מדובר בתשלום שנקבע בחיקוק אחר במפורש כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית בגין גבייתו).
- המונחים "מס, אגרה או תשלום חובה אחר" לא זכו להגדרה בחוק תובענות ייצוגיות. בפסיקה ובספרות נדונה לא פעם שאלת פרשנותם, תוך הדגשת אי-בהירותם (עניין איגרא, פס' 3; ערעור עתירה/תובענה מנהלית 7373/10 לוי נ' מדינת ישראל - צבא הגנה לישראל מדור תשלומים, פס' 27 לפסק דינו של השופט צ' זילברטל [נבו] (13.8.2012) (להלן: עניין לוי); בית דין גבוה לצדק 6451/18 חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה, פס' 36 לפסק דינה של השופטת ע' ברון [נבו] (19.7.2021) (להלן: עניין חיון); יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך א 466 (2022) (להלן: דותן)). אציין כבר כעת, כי בשל הדמיון הלשוני הניכר בין מונחים אלו לבין המונחים המוזכרים בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה (להלן: חוק היסוד), מקובל לבצע הקבלה (אָנָלוֹגְיָה) בין המונחים, וההנחה המשתמעת מהפסיקה בנושא היא שהמונחים הנזכרים בשני דברי החקיקה צריכים להתפרש באופן דומה (עניין לוי, בפס' 24-23; עניין חיון, בפס' 36 לפסק דינה של השופטת ע' ברון). הקבלה זו תסייע בידנו בהמשך הדברים, עת נעמוד על תכלית התשלומים המפורטים בפרט 11.
- אפתח בהגדרת המס והאגרה; מקובל להגדיר "מס" בפסיקה ובספרות כתשלום חובה המשתלם באופן כפוי לרשות ציבורית כשהתמורה שבצדו אינה ישירה, כלומר אינה מידית ושוות ערך (ראו בתיק בית דין גבוה לצדק 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פס' מ"ט-תאונת דרכים ללא נפגעי גוף לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין [נבו] (13.11.2014) (להלן: עניין מרכז השלטון המקומי); עניין לוי, בפס' 28 לפסק דינו של השופט צ' זילברטל; דותן, בעמ' 465). לעומת המס, בקצה השני של סְקָלָת התשלומים שמוטלים על האזרח ניצב ה"מחיר", שמוגדר כתשלום רצוני (כלומר אין בו מרכיב של כפייה), שיש בצדו תמורה ישירה ושוות ערך, ועל כן הוא מביא לידי ביטוי את כוחות השוק והסכמת הצדדים (עניין לוי, בפס' 29 לפסק דינו של השופט צ' זילברטל; עניין מרכז השלטון המקומי, בפס' מ"ט לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין; דותן, בעמ' 466). בתווך שבין תשלומים אלו מצויים תשלומים נוספים, וביניהם ה"אגרה", אשר מוגדרת בעיקר על דרך השלילה - אין מדובר ב"מס טהור", משום שאגרה משולמת בזיקה לשירות או מוצר מסוים; ואין מדובר ב"מחיר טהור", שכן גובה האגרה אינו נגזר בהכרח באופן ישיר משווי התמורה, ומשום שקיים מֵמַד של כפייה בגבייתה (רשות ערעור אזרחי 4066/00 דומיץ' נ' עיריית הרצליה, פ"ד נו(3) 577, 594 (2002); דותן, בעמ' 466-465).
אומר בתמצית כי בפסיקה הוכרו שני מאפיינים מרכזיים המשמשים לסיווג תשלום מסוים על גבי הסקלה שבין "מס" ל"מחיר": מאפיין התמורה ומאפיין הרצון החופשי (עניין חיון, בפס' 38 לפסק דינה של השופטת ע' ברון; עניין מרכז השלטון המקומי, בפס' נ'-נ"ט לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין)). כך, תשלום שנכפה על האזרח אינו יכול להיות "מחיר" שכן - "'מחיר' וכפייה אינם דרים בכפיפה אחת" (רשות ערעור אזרחי 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק, פ"ד נו(2) 876, 886 (2002)). כמו כן, כאשר ניתנת תמורה שאינה שוות ערך לגובה התשלום, ושאינה מיידית וישירה, ברי כי לא מדובר ב"מחיר" על פי הגדרתו לעיל; ואף ניתן לומר שככל שההלימה בין שווי השירות או הסחורה לבין גובה התשלום נחלשת, כך יתקרב התשלום להיות מוגדר כ"מס".
- יישום הדברים על ענייננו מוליך לדידי למסקנה כי עיצום כספי אינו בא בגדר מס או אגרה; וליתר דיוק - כי הוא כלל אינו מצוי על הסקלה שבין "מס טהור" ל"מחיר". זאת שכן, המבחן לסיווג תשלום על בסיס מאפיין התמורה, שנועד לזהות באיזו מידה התמורה שניתנה כנגד התשלום הנידון שוות ערך וישירה, אינו רלוונטי לסיווג העיצום הכספי - שהרי עיצום כספי אינו מוטל כנגד תמורה כלשהי לאזרח (לא תמורה מידית וישירה ואף לא תמורה עקיפה).
לפיכך, נותרנו למעשה עם מונח אחד המופיע בפרט 11, שעשוי לכלול בגדרו את העיצום הכספי - המונח "תשלום חובה אחר". לכך אפנה כעת.