לבסוף, ואשר למבחן המידתיות במובן הצר, העותרות סבורות כי הנזק שייגרם כתוצאה מהחוק הוא כבד, בעוד שהתועלת שלו, כמפורט לעיל, מוטלת בספק. בתוך כך, נטען כי במסגרת הליך החקיקה של החוק לא נעשה תהליך סדור של כימות הנזקים שייגרמו עקב החוק. אשר על כן, אף אם החוק יביא להגדלת הכנסות המדינה בטווח הקצר, נטען כי בטווח הארוך הנזקים הכלכליים שייגרמו יעלו בהרבה על היתרונות הגלומים בו.
- העתירה בתיק בית דין גבוה לצדק 6251-11-25 [נבו] (להלן: העתירה השנייה) מצומצמת יותר וממוקדת בהסדר שנקבע בסעיפים 81א-81ו לפקודה, קרי במס רווחים עודפים. העותרים בעתירה זו הם חברת מעטים אשר עוסקת מזה שנים רבות בייזום, בתכנון, בהקמה, בהשכרה ובתפעול של מיזמי נדל"ן (להלן: החברה העותרת), וחלק מבעלי המניות בה (במישרין ובשרשור. להלן: העותרים בעתירה השנייה). לטענתם החוק מפלה חברות כדוגמתה של החברה העותרת בניגוד לתכלית לשמה נחקק. לפיכך, התבקשנו להורות על בטלותם של הסעיפים האמורים; "לקרוא לתוך החוק" חריג אשר קובע כי החוק לא חל על חברות מעטים מסוגה של החברה העותרת; או לבצע "הפרדה מושגית" ולהצהיר כי החוק אינו חל על חברות מעטים מסוגה של החברה העותרת. עוד התבקשנו, ככל שתתקבל העתירה אך יוחלט על דחיית מועד התחולה של ההכרעה, כי נקבע שהסעד האמור יחול באופן מיידי לגבי העותרים בעתירה השנייה לאור "תרומתם הייחודית לאכיפת הדין החוקתי".
במסגרת העתירה הוסבר כי המודל העסקי של החברה העותרת מבוסס על הקמת בניינים והשכרתם למטרות מסחר, וכי מדובר בפעילות עסקית אותה לא ניתן לבצע אלא באמצעות תאגיד. בתוך כך נטען, כי על אף שמדובר בפעילות עסקית, יצרנית, אשר תורמת לכלכלה, ושדחיית המס שמאפשר המודל הדו-שלבי חיונית לפעילותה; בפועל, לאור הכללתם של נכסי הנדל"ן מהסוג בו החברה העותרת מחזיקה (נכסי נדל"ן להשכרה מסחרית) בהגדרת המונח "נכסים מיוחדים" בסעיף 81ג(א)(3) לפקודה, היא נדרשת לשלם מס רווחים עודפים כמעט על כל נכסיה. זאת, הודגש, הגם שתכלית החוק הייתה לתת מענה לתופעת חברות הארנק, שהיא אינה נמנית על קהלן, והגם שחברות מעטים דומות (למשל חברות הבונות למגורים) פטורות מתשלום המס. על רקע האמור, העותרים בעתירה השנייה טוענים כי נפגעת באופן משמעותי זכותם לקניין, לחופש העיסוק ולשוויון, באופן שלא עומד בתנאי פסקת ההגבלה.
- המדינה, מנגד, סבורה כי יש לדחות את העתירה הראשונה על הסף, בשל השיהוי שנפל בהגשתה, ולגופו של עניין, בהיעדר עילה להתערב בחוק. מכאן שלעמדת המדינה גם אין הצדקה לקבל את הבקשה למתן צן ביניים. יוער, כי עמדת המדינה, כפי שהובאה על ידי משיבי הממשלה (משיבים 7-3), הייתה מקובלת על הכנסת (משיבות 2-1), ולפיכך היא ביקשה להצטרף לאמור בה (ומכאן ההתייחסות אליה כעמדת המדינה).
- תחילה, וכטענת סף, טוענת המדינה כי העתירה הראשונה הוגשה בשיהוי אשר מצדיק את דחייתה על הסף. כך, מאחר שהחוק אושר ביום 31.12.2024, נכנס לתוקף למחרת, ואילו העתירה הראשונה הוגשה רק ביום 13.8.2025 (כשבעה וחצי חודשים ממועד אישורו וכניסתו לתוקף); מאחר שבמהלך התקופה בין מועד כניסתו לתוקף של החוק ובין מועד הגשתה, החלו השחקנים השונים בשוק לכלכל את צעדיהם ולשנות את מצבם (ולראיה, ציינה המדינה כי הוגשו 1,200 בקשות להחלת הוראת המעבר), והמדינה גבתה סכומי כסף משמעותיים; ומאחר שאין בנסיבות העניין חשש לפגיעה בעיקרון שלטון החוק.
- לגופו של עניין, המדינה סבורה, בשים לב לאמות המידה להתערבות בחקיקה ראשית של הכנסת בכלל, ובחקיקה העוסקת בנושאים כלכליים בפרט, כי דין העתירות להידחות בהיעדר עילה להתערבות חוקתית. תחילה, נטען כי ההסדרים שנקבעו בחוק אינם פוגעים בזכויות אדם מוגנות, ולפיכך כלל אין צורך לבחון את פסקת ההגבלה. אשר לזכות לקניין, עמדת המדינה היא כי הטלת מס, כשלעצמה, אינה פוגעת בזכות החוקתית לקניין. בהקשר זה הובהר כי בניגוד לנטען, מדובר בחוק בעל תחולה פרוספקטיבית, או לכל היותר, בעל מאפיינים אקטיביים מותרים. זאת, שעה שמדובר במס המוטל על הון צבור (רווחיה העודפים של החברה) משנת 2025 ואילך, ותכליתו להכווין התנהגות במבט צופה פני עתיד. אשר לזכות לחופש העיסוק, נטען כי טענות העותרות ביחס לפגיעה האפשרית שתיגרם לחברות מעטים אינה עולה בקנה אחד עם ההערכה כי החוק יחול בעיקר על חברות המשמשות כחברות ארנק, קרי כאלה שלא מקיימות פעילות כלכלית אמיתית בה ניתן לפגוע. לבסוף, ואשר לזכות לשוויון, המדינה הסבירה כי ההבחנה בין חברות מעטים ובין חברות אחרות מבוססת על שוני רלוונטי, שכן המאפיינים של חברות המעטים הם שמאפשרים שימוש בהן כחברות ארנק. מכל מקום, המדינה הבהירה כי אף אם ההבחנה בין החברות השונות אינה מבוססת על שוני רלוונטי - הרי שאין בנסיבות העניין פגיעה בזכות לשוויון במובנה החוקתי.
- גם תחת ההנחה כי קיימת הצדקה להמשיך לשלב השני של הבחינה החוקתית, לעמדת המדינה החוק צולח באופן ברור את מבחני פסקת ההגבלה. אשר לתכלית החוק, המדינה ציינה כי מטרותיו הן להגדיל באופן קבוע את הכנסות המדינה ממסים, בצורה יעילה וצודקת; ולמנוע את ניצול הטבת המס מחברות שבוחרות לא לחלק את הרווחים שצברו למשך זמן ארוך, מבלי לעשות בהם שימוש לצורך הגדלת הפעילות הריאלית שלהן. המדובר, לגישת המדינה, בתכלית כלכלית ראויה, ולמעשה, על כך אין חולק.
באופן דומה, המדינה סבורה כי החוק צולח את שלושת מבחני המידתיות. אשר למבחן הקשר הרציונלי, נטען כי החוק צפוי להגדיל את הכנסות המדינה ממסים, וכן להפחית את התמריץ לנצל לרעה את המודל הדו-שלבי. אשר למבחן האמצעי שפגיעתו פחותה, המדינה הסבירה כי הצוות לבחינת רווחים לא מחולקים בחן שמונה חלופות שונות לצורך התמודדות עם חברות הארנק, לרבות החלופות אליהן התייחסו העותרות, ומצא כי החלופות שנקבעו בחוק עדיפות; כפי שגם סברה הכנסת. בתוך כך הוסבר, כי הוראות הפטור השונות שנקבעו במסגרת החוק נקבעו בכוונת מכוון בצורה רחבה, מתוך מטרה שהחוק לא יחול על חברות מעטים שיש סיכוי גבוה כי יהיה לא מוצדק להחיל את החוק עליהן. עוד ציינה המדינה, כי השימוש בכלים הקיימים בפקודה נמצא כלא אפקטיבי במידה מספקת. בכל הנוגע לטענות בדבר תחולת היתר של ההסדר, נטען, תחילה, כי אף אם הדבר נכון, הרי שאין בכך כדי לבסס עילה להתערבות חוקתית. ומכל מקום, המדינה הדגישה כי במסגרת החוק נקבעו הסדרים רבים שנועדו למנוע את תחולת היתר, ובראשם המגנים שנקבעו בסעיף 81ג(א) לפקודה. להערכת המדינה, המבוססת על נתונים משנת 2022, רק כ-20,000 מתוך כ-180,000 חברות מעטים יידרשו לשלם את מס רווחים עודפים. מתוך קבוצה זו, מוערך כי מקורו של 80% מהמס שייגבה יהיה ב-5,000 חברות מעטים בלבד. באופן דומה, צוין כי ההערכה היא כי סעיף 62א(א1) לפקודה יחול על כ-15,000 חברות מעטים. לבסוף, ואשר למבחן המידתיות במובן הצר, הוסבר כי אף אם קיימת פגיעה בזכויות יסוד, הרי שהיא אינה משמעותית; ולמול זה, התועלת אשר צפויה לצמוח מהחוק היא משמעותית ביותר.
- אשר לטענה לפיה יש הצדקה להאריך את משך הוראת המעבר בעניין פירוק חברת מעטים, המדינה ציינה כי גם אם קיימות חברות שאינן מסוגלות לממש את הוראת המעבר בתוך התקופה שנקבעה, הרי שאין בכך כדי להצדיק סעד של הארכתה לתקופה נוספת. המדינה הבהירה כי קביעת ההטבה בהוראת המעבר נשענה, בין היתר, על ההנחה כי היא מוגבלת לתקופת זמן מסוימת. בנסיבות אלו, התערבות בהיבט אחד של הוראת המעבר (פרק הזמן בו היא תחול) מבלי לשנות את מהות ההטבה, תביא לפגיעה באיזון בו בחר המחוקק.
- יוער, כי אף שעמדת המדינה הוגשה טרם החלטתי כי הדיון בעתירה השנייה יתקיים יחד עם העתירה הראשונה, במסגרת התייחסות שהוגשה מטעמה ביום 12.11.2025 באשר ליחס בין העתירות, המדינה ציינה כי לעמדתה גם דינה של העתירה השנייה להידחות בשל שיהוי כבד אף יותר שחל בהגשתה. גם לגופו של עניין, ותוך שהובהר כי לא מדובר בטיעון ממצה בעניין, צוין כי החלת החוק גם על סקטור הנדל"ן בו פועלת החברה העותרת נעשתה בהחלטה מודעת של המחוקק, לאחר דיונים שנערכו בעניין זה באופן ספציפי. מעבר לכך, צוין כי האפשרות לחלק 6% מסכום הרווחים הנצברים במקום לשלם את מס הרווחים העודפים, גובשה, בין היתר, על מנת לתת מענה לקשיים הייחודיים של חברות נדל"ן כדוגמת החברה העותרת.
דיון והכרעה
- לאחר שעיינתי בטענות הצדדים בחומר הכתוב, ושמעתי את טיעוניהם באריכות בעל-פה בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירות להידחות; וכך אמליץ לחברי ולחברתי כי נעשה.
- כפי שהובהר לעיל, במוקד העתירות דנן עומדת שאלת תוקפו החוקתי של חוק מיסוי רווחים לא מחולקים. כידוע, בעתירות כגון דא, בהן מתבקש סעד של ביטול חקיקה ראשית שיצאה תחת ידה של הכנסת, על בית המשפט לנהוג בזהירות ובריסון (ראו מיני רבים: בית דין גבוה לצדק 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה לח [נבו] (26.3.2015); בית דין גבוה לצדק 62792-01-25 מנסור נ' משרד הבריאות, פסקה 7 [נבו] (17.6.2025)). תפקידנו בהקשר זה אינו לבחון את תבונתו של המחוקק או את יעילותם של ההסדרים שנקבעו בהוראות החוק הרלוונטית, אלא מתמצה בבחינת שאלת חוקתיותו של ההסדר בראי הזכויות הנפגעות (בית דין גבוה לצדק 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 386 (1997); בית דין גבוה לצדק 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד ס(1) 277, 288 (2005) (להלן: עניין קניאל)). דברים אלה נכונים ביתר שאת כאשר מדובר בהוראת חוק העוסקת בנושאים מורכבים של משק וכלכלה, כמו בענייננו (בית דין גבוה לצדק 4406/16 איגוד הבנקים בישראל (ע"ר) נ' כנסת ישראל, פסקה 33 [נבו] (29.9.2016) (להלן: עניין איגוד הבנקים); בית דין גבוה לצדק 334/21 הסתדרות מדיצינית "הדסה" נ' כנסת ישראל, פסקה 34 [נבו] (23.11.2021); בית דין גבוה לצדק 517/24 ירמייב נ' הכנסת, פסקה 9 [נבו] (24.7.2024)). בראי אמות מידה אלו, אינני סבור כי הונחה לפנינו תשתית עובדתית או משפטית המצדיקה את התערבותנו. רחוק מכך.
- בטרם אדון בשאלות החוקתיות שעל הפרק, אבקש להתייחס בקצרה לטענת השיהוי שהעלתה המדינה. אכן, החובה המוטלת על העותר להגיש את עתירתו במהירות הראויה חלה גם כאשר מדובר בעתירה המבקשת להביא לביטולה של הוראת חוק (בית דין גבוה לצדק 6411/16 הוועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות נ' כנסת ישראל, פסקה 46 [נבו] (6.2018) (להלן: עניין הוועד הארצי); בית דין גבוה לצדק 2938/20 ליאור כספי חברת עורכי דין נ' הכנסת, פסקה 6 [נבו] (2.9.2020)). בענייננו, ממועד פרסומו של החוק ברשומות וכניסתו לתוקף ועד להגשת העתירה הראשונה חלפו כשבעה וחצי חודשים. אשר לעתירה השנייה מדובר בפרק זמן משמעותי אף יותר של כעשרה חודשים. במהלך תקופה זו החלו גורמים רבים במשק להיערך ליישום הוראותיו של החוק, ואף נכנסו מכוחו סכומים משמעותיים לקופת המדינה, אשר על פי האמור בתגובה המקדמית שהוגשה מטעמה נלקחו בחשבון בעת עריכת התקציב לשנת 2025. מכאן שהתנהלות העותרים בשתי העתירות מעוררת קשיים לא מבוטלים. אף על פי כן, בשים לב לטיב השאלות שמתעוררות במסגרת העתירות דנן, אני סבור כי מוצדק לדון בהן חרף השיהוי שדבק בהגשתן (עניין הוועד הארצי, בפסקה 46). למלאכה זו אפנה עתה.
- כידוע, הבחינה החוקתית מורכבת משלושה שלבים. בשלב הראשון על בית המשפט לבחון אם החוק העומד למבחן מוביל לפגיעה בזכות חוקתית מוגנת. אם התשובה לכך חיובית, בשלב השני על בית המשפט לבחון האם מדובר בפגיעה אשר עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה. אם התשובה לכך שלילית, בשלב השלישי והאחרון נדרש לבחון מה הסעד ההולם בנסיבות העניין (ראו מיני רבים: בית דין גבוה לצדק 9134/12 גביש נ' הכנסת, פסקה 25 לפסק דינה של הנשיאה מרים נאור [נבו] (21.4.2016) (להלן: עניין גביש); בית דין גבוה לצדק 4343/19 כן לזקן - לקידום זכויות הזקנים נ' כנסת ישראל, פסקה 11 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ניל הנדל [נבו] (16.3.2022)).
שלב א': האם החוק פוגע בזכות חוקתית מוגנת?
- השלב הראשון של הביקורת החוקתית הוא שלב הפגיעה בזכות. במסגרת שלב זה על בית המשפט לבחון האם ההסדרים שנקבעו בחוק מביאים לפגיעה בזכות חוקתית מוגנת. ככל שקיימת פגיעה כאמור, ולעניין זה מספיקה לגישתי פגיעה שאינה שולית או זניחה (לעמדה זו, ראו: בית דין גבוה לצדק 3434/96 הופנונג נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נ(3) 57, 68 (1996); אהרן ברק כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק 1749 (2023) (להלן: ברק); והשוו מנגד: בית דין גבוה לצדק 3390/16 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקה 44 לחוות דעתו של השופט נעם סולברג [נבו] (8.7.2021)), נדרש יהיה לבחון אם החוק עומד ביתר התנאים שנקבעו בפסקת ההגבלה; אחרת - הליך הבחינה החוקתית יסתיים כבר בשלב זה (בית דין גבוה לצדק 5934/16 אלוני נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, פסקה 37 [נבו] (23.1.2018); ברק, בעמ' 2582).
- השאלה מתי חקיקת מס מביאה לפגיעה בזכויות חוקתיות לא לובנה עד תום בפסיקתו של בית משפט זה. אומנם בהקשרים מסוימים בית המשפט הכיר בכך שחקיקת מס יכולה לפגוע בזכות לשוויון במובנה החוקתי (בית דין גבוה לצדק 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל, פסקאות 49-46 [נבו] (22.5.2012)), בזכות לחופש העיסוק (עניין איגוד הבנקים, בפסקה 42) ואף בזכות לפרטיות (בית דין גבוה לצדק 8886/15 רפובליקנים מחו"ל בישראל (ע"ר) נ' ממשלת ישראל, פסקה 52 [נבו] (2.1.2018)). אולם בהקשרים אחרים, ובפרט כאשר התעוררה השאלה אם חקיקת מס פוגעת בזכות לקניין, בית המשפט נמנע מלהכריע בשאלת הפגיעה בזכות, תוך שהוא מניח, לצורך הבחינה החוקתית בלבד, כי קיימת פגיעה כאמור (ראו, למשל: בית דין גבוה לצדק 4947/03 עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל, פסקאות 9-7 [נבו] (10.5.2006) (להלן: עניין באר-שבע); ומהעת האחרונה: בית דין גבוה לצדק 3964/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 105 לפסק דינו של הנשיא יצחק עמית, פסקאות 55-53 לחוות דעתו של המשנה לנשיא סולברג ופסקה 12 לחוות דעתי [נבו] (31.7.2025) (להלן: עניין חוק הארנונה). לביקורת על מדיניות זו ולהסברים אפשריים באשר לטעמים העומדים ביסודה ראו: דוד גליקסברג "זכות הקניין והמיסוי: המדיניות השיפוטית, הטיותיה והשלכותיה" ספר יעקב נאמן 493 (אהרן ברק ודוד גליקסברג עורכים 2023)). מאחר שלשאלה אם חקיקת מס מובילה, כשלעצמה, לפגיעה בזכות החוקתית לקניין קשר הדוק למקרה דנן, אבקש להרחיב קמעה בעניין זה.
- אף שבית המשפט, כאמור, טרם הכריע בשאלה אם חקיקת מס מובילה לפגיעה בזכות החוקתית לקניין ניתן לזהות בפסיקה ובכתיבה האקדמית שלוש עמדות מרכזיות. עמדה אחת שהושמעה, היא כי חקיקת מס מעצם טבעה מביאה לפגיעה בזכות החוקתית לקניין, שכן היא גורעת מנכסיו של הפרט (ראו, למשל: ערעור אזרחי 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663, 670 (2004); בית דין גבוה לצדק 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 94 (2012) (להלן: עניין דודיאן); אהרן יורן "המהפכה החוקתית במיסוי בישראל" משפטים כג 55, 61 (התשנ"ד); ברק, בעמ' 1339). עמדה שנייה (והפוכה) שהוזכרה, גורסת כי חקיקת מס אינה פוגעת כלל וכלל בזכות לקניין (עניין דודיאן, בעמ' 95; משה כהן אליה "לקראת נוסח הליכי של פסקת ההגבלה" משפט וממשל י 521, 542 (התשס"ז)). בין שתי גישות אלו הוזכרה גם עמדת ביניים, אשר מוכנה להכיר בכך שחקיקת מס עלולה לגרור פגיעה בזכות החוקתית לקניין, אך צמצמה את אפשרות זאת למקרים בהם מדובר ב"אקטים חקיקתיים בעלי השלכות אישיות מהותיות" (ערעור אזרחי 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בערעור מיסים נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 332 (1995) (הנשיא (בדימ') מאיר שמגר) (להלן: עניין בנק המזרחי)), או כאשר מדובר במס שאינו מס "טוב" (עניין דודיאן, בעמ' 95. שם צוין כי קריטריון זה עשוי לחפוף במידה מסוימת למבחני פסקת ההגבלה. ראו גם: יוסף אדרעי "פרשנות חוקתית וביקורת שיפוטית על חקיקה פיסקלית" דין ודברים יג 31, 40 (2019)).
- התפיסה לפיה אין להכיר בכך שכל חקיקת מס פוגעת בזכות לקניין מבוססת על שלושה שיקולים מרכזיים. ראשית, הובע החשש כי הכרה בכך שכל פגיעה בשווי רכושו של אדם, ובתוך כך חיובו במס, היא פגיעה בזכות לקניין, עלולה לגרום להצפת בית המשפט בתביעות חוקתיות. כך ציין בהקשר זה השופט יצחק זמיר בעניין בנק המזרחי:
בית המשפט עלול לשקוע ראשו ורובו בבדיקת החוקיות של כל חוק כזה, שמא, בין היתר, הוא פוגע בקניין מעבר למידה הדרושה; והמחוקק יתקשה למלא את תפקידו כראוי. ככל שיורחב ההיקף של הקניין כזכות חוקתית, כך, יש לחשוש, תיחלש עוצמת ההגנה על זכות זאת. ועל כך ניתן לומר: תפסת מרובה לא תפסת. (שם, בעמ' 471).