בג"ץ 63904-03-26

בג"ץ 64783-03-26

בג"ץ 75014-03-26

בג"ץ 75473-03-26

בג"ץ 4588-04-26

פסק-דין

הנשיא יצחק עמית:

העתירות שלפנינו מכוונות כלפי החלטות הממשלה בדבר מינוי יושב ראש וחברי מועצת הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (להלן: מועצת הרשות השניה או המועצה).  ביום 24.3.2026 התקבלה החלטת הממשלה הראשונה מושא העתירות (החלטה 4020 של הממשלה ה-37 "מינוי יושב ראש וחברי מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו" (24.3.2026) (להלן: החלטת הממשלה).  בסמוך לכך, ועל רקע תלונות לניגוד עניינים שבו היה מצוי ראש הממשלה בהליך קבלת החלטת הממשלה, התקבלה ביום 31.3.2026 החלטת ממשלה נוספת, החלטה 4037 של הממשלה ה-37 "אישור נוסף להחלטת הממשלה מס' 4020 מיום 24.3.2026 בעניין מינוי יושב ראש וחברי מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו" (31.3.2026) (להלן: החלטת ההצבעה החוזרת בממשלה, שתכונה יחד עם החלטת הממשלה: החלטות הממשלה).  כבר בפתח הדברים יצוין כי החלטות הממשלה ניתנו בהתאם לסעיף 7(א) לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן: חוק הרשות השניה או החוק).

רקע נורמטיבי - הרשות השניה, מועצת הרשות השניה וסמכויותיה

1. הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו היא תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק הרשות השניה (להלן: הרשות השניה או הרשות). בהתאם לחוק, הרשות אמונה על קיום השידורים המסחריים בישראל באמצעות מתן זיכיונות ופיקוח עליהם.  בראי האינטרסים הציבוריים שעל הפרק, מתכונת השידורים לפי החוק נעשית אמנם באמצעות בעלי זיכיון פרטיים, אך בפיקוח ציבורי הדוק.  פיקוח זה נועד לשמור על אמות מידה מקצועיות, אתיקה עיתונאית, הגינות וקידום האינטרס הציבורי (יובל קרניאל דיני התקשורת המסחרית 35 (2003)).  הרשות מורכבת משני גופים מרכזיים: (1) מועצת הרשות השניה (סעיפים 24-7 לחוק) ו-(2) המנהל הכללי (סעיפים 28-25 לחוק) (ראו גם: עע"ם 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, פסקה 85 ‏(‏11.11.2008‏); בג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החינוך התרבות והספורט, פ"ד נד‏(‏3‏)‏ 529,532 ‏(‏2000‏) (להלן: בג"ץ 3073/99)).  ענייננו מתמקד כאמור במועצת הרשות השניה.
2. סעיף 23 לחוק הרשות השניה קובע מהם תפקידיה של המועצה. בין היתר קובע הסעיף כי המועצה תפקח באופן שוטף על ביצוע השידורים בידי מורשים לשידורים, ועל קיום השירותים שהם נותנים (סעיף 23(2)(א) לחוק).  בכלל זאת, מדי שנה בוחנת המועצה את עמידת בעלי רישיונות הטלוויזיה בדין, בכללי המועצה ובתנאי הרישיון (סעיף 23(2)(ב) לחוק).  סעיף 24 לחוק הרשות השניה מוסיף וקובע כי המועצה תקבע כללים, בין היתר, בדבר אתיקה בשידורי טלוויזיה ורדיו ובפרסומות (סעיף 24(א)(2) לחוק); הנגשת לוח השידורים לבעלי מוגבלויות (סעיף 24(א)(3) לחוק); הגנה על קטינים וחסרי ישע (סעיף 24(א)(4) לחוק); שידורים אסורים (סעיף 24(א)(5) לחוק), ועוד.  ואכן, המועצה עשתה שימוש בסמכותה מכוח סעיף 24 לחוק והתקינה כללים שונים, בהם למשל, כללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (תוכן פרסומי בטלוויזיה), התשפ"ב-2021; כללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (נטילת זמני שידור), התשס"ז-2007; כללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים - מתן התראות), התשס"ג-2002; כללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (אתיקה בפרסומת בטלוויזיה), התשנ"ד-1994; כללי הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (אתיקה בשידורי טלויזיה ורדיו), התשנ"ד-1994.

כמו כן, בהתאם לסעיף 33 לחוק, מועצת הרשות השניה מוסמכת להעניק זיכיונות ורישיונות לשידורי רדיו וטלוויזיה, בכפוף להוראות החוק.  המועצה רשאית להימנע מהארכת רישיון בשל הפרת הדין, כללי המועצה או תנאי הרישיון (סעיף 35א(א) לחוק).  רכישה או העברה מהותית של אמצעי שליטה במורשה לשידורים טעונה הסכמת המועצה מראש (סעיף 36(ב) לחוק).  במקרים המנויים בסעיף 37 לחוק הרשות השניה, המועצה אף מוסמכת לשלול, להגביל או לצמצם רישיון או זיכיון שהעניקה - ובכך עשויה המועצה להביא להפסקת פעילותו של גוף תקשורת, לצמצומה של פעילות כאמור או להגבלתה.

3. היבט ייחודי של פעילות המועצה קשור לפעילותן של חברות החדשות. בהתאם לסימן ד' לפרק ד' לחוק הרשות השניה, שידורי חדשות בערוצים המפוקחים החייבים על פי החוק והרישיון לקיים שידורי חדשות (כיום ערוצים 12 ו-13), יופעלו על ידי חברת חדשות נפרדת שתפעל על פי רישיון מיוחד שיוענק לה על ידי המועצה (סעיף 63א(ג) לחוק).  ההפרדה בין הזכיינות המסחרית ובין חברת החדשות נובעת מרצון למנוע מעורבות של אינטרסים מסחריים בפעולת חברת החדשות (בג"ץ 4500/07 יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה, פסקה 1 ‏(‏21.11.2007‏)‏; לעניין זה ראו גם בדברי ההסבר להצעת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התשמ"ז-1986, ה"ח הממשלה 2,3 (להלן: הצעת חוק הרשות השניה): "בשל רגישותו של נושא החדשות מוצע שהחדשות יופקו וישודרו בידי חברה נפרדת שבעלי המניות בה יהיו הרשות ובעלי הזכיונות לשידורי טלויזיה").  הפרדה זו של חברות החדשות נועדה גם לנטרל אינטרסים פוליטיים בשידורי החדשות (ראו בהקשר זה את דברי שר התקשורת דאז, אמנון רובינשטיין, בדיון בוועדה הייעודית לחקיקת חוק הרשות השניה: "לממשלה לא יהיה רוב בחברת החדשות.  יהיו בה נציגים גם מבין בעלי הזיכיון וגם מהרשות [...] לדעתי זה הפתרון הטוב ביותר לחברת החדשות.  כך יווצר חייץ בין הממשלה למערכת החדשות וכך גם לא נפקיד את כל הכוח בידי אינטרסנטים כלכליים" (פרוטוקול ישיבה 2 של ועדה לנושא הרשת השניה, הכנסת ה-11,7-6 (6.1.1987)).

בהתאם, חוק הרשות השניה מקנה למועצה סמכויות שונות הנוגעות לחברות החדשות ולשידורי החדשות.  כך, בין השאר החוק מורה כי 40% מחברי הדירקטוריון של חברת חדשות ימונו על ידי המועצה (סעיף 67(א) לחוק).  נציגי מועצת הרשות השניה בדירקטוריון חברת החדשות מחזיקים בהשפעה משמעותית בהינתן שלצורך מינוי מנהל חברת חדשות, שהוא גם העורך הראשי, נדרש רוב של לפחות 75% מחברי הדירקטוריון של חברת החדשות (סעיף 68(א) לחוק).  מעבר לכך חוק הרשות השניה מורה כי רכישת שידורי חדשות מגורם חיצוני טעונה את אישור המועצה ונעשית בתנאים שתקבע (סעיף 63א1 לחוק).  עוד מורה החוק כי המועצה מוסמכת לקבוע את מועדי שידורי החדשות ואורכם (סעיף 63(ב) לחוק - יצוין כי בהתאם לסעיף 98(2) בחוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו-2026 (להלן: חוק השידורים) ולמנגנון התחולה שנקבע בו, סעיף זה עתיד להתבטל ביום 1.1.2027).

4. בתחום הרדיו, מועצת הרשות השניה משמשת כמאסדרת של שוק הרדיו האזורי (סעיף 72 לחוק). אגב כך מסורה לה, בין היתר, הסמכות לקבוע את חלוקת הארץ לאזורי זיכיון, לקבוע את מספר התחנות האזוריות שרשאיות לפעול בהם; לערוך מכרז להקצאת זיכיונות רדיו ולהאריך את תוקפם של הזיכיונות ללא מכרז לתקופות נוספות.
5. מינוי חברי המועצה והעומד בראשה מוסדר בסעיף 7 לחוק ונעשה על ידי הממשלה לפי המלצת שר התקשורת (להלן גם: השר). זאת לאחר שהשר קיים הליך היוועצות עם גופים רבים ובהם ארגונים של סופרים, מורים ואמנים, מוסדות להשכלה גבוהה, האקדמיה ללשון העברית והאקדמיה הלאומית הישראלית למדעים (סעיף 7(א) לחוק; ראו בעניין זה גם בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1550 "כינון הועד המנהל של רשות השידור ומליאתה" 7-5 (31.8.2000) (להלן: הנחיה 1.1550)).  המועצה מונה 15 חברים, שלפי חוק הרשות השניה "יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, נסיון וידע בתחומי התמחותם ונסיון והבנה למצב החברתי בישראל" (סעיף 7(ב) לחוק).  עוד מורה חוק הרשות השניה כי "בעת המינוי ישקף הרכב המועצה, במידת האפשר, את מיגוון הדעות הרווחות בציבור" (סעיף 7(ג) לחוק).  בתוך כך, סעיף 9 לחוק קובע סייגים שונים למינוי חבר מועצה, ובהם סייגים הנוגעים לעיסוקיו הנוספים, לזיקותיו, לכשירותו האישית וכן לחשש לניגוד עניינים.
6. בהתאם לסעיף 8 לחוק, המועצה מתמנה לתקופה בת ארבע שנים, אך על מנת לשמור על רציפות, המועצה היוצאת ממשיכה לכהן עד למינוי המועצה הבאה. לצד זאת, סעיף 21 לחוק מאפשר למועצה להמשיך לפעול ולהפעיל את סמכויותיה גם מקום שבו פחת מספר חבריה, ובלבד שמספר החברים לא פחת משני שלישים - דהיינו, 10 חברים.  בהתאם לכך, התפנות מקומו של חבר מועצה, או ליקוי במינויו או בהמשך כהונתו, אינם פוגעים כשלעצמם בקיום המועצה, בסמכויותיה או בתוקף החלטותיה.
7. מועמדותם של חברי מועצת הרשות השניה נבחנת, טרם מינויָם, בידי הוועדה לבדיקת מינויים, הפועלת מכוח סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: הוועדה לבדיקת מינויים או הוועדה ו-חוק החברות הממשלתיות, בהתאמה). זאת בהינתן שהרשות השניה היא תאגיד שהוקם בחוק, ועל כן חוק החברות הממשלתיות חל על מינוי חברי המועצה באמצעות סעיף 60א(א) לחוק החברות הממשלתיות.

הוועדה לבדיקת מינויים

8. הוועדה לבדיקת מינויים היא כלי מרכזי במאבק בתופעה של מינויים פוליטיים ובלתי עניינים למשרות בכירות בחברות ממשלתיות ובגופים ציבוריים (בג"ץ 5474/23 חברת דואר ישראל בע"מ נ' שר התקשורת, פסקה 26 לפסק דינו של השופט ד' מינץ, פסקה 49 לפסק דינו של השופט ח' כבוב ‏(‏7.3.2024‏) (להלן: עניין דואר ישראל); בג"ץ 3905/16 יוסף נ' שר האוצר, פסקה 13 (‏10.10.2016‏); בג"ץ 6777/98 רוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים על-פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, פ"ד נב(5) 721,734-733 (1998) (להלן: עניין רוזנברג)). הוועדה בוחנת את כשירותם והתאמתם של מועמדים לתפקיד דירקטור, יושב ראש דירקטוריון או מנכ"ל בחברה ממשלתית, כמפורט בסעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות.
9. במסגרת זו עורכת הוועדה בדיקה במספר נדבכים. תחילה, הוועדה בוחנת אם מתקיימים במועמד תנאי הכשירות הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, לפי התפקיד (סעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות לעניין דירקטור; סעיף 24(ג) לחוק החברות הממשלתיות לעניין יושב ראש דירקטוריון וסעיף 37(ג) לחוק החברות הממשלתיות לעניין מנכ"ל).  בנוסף, הוועדה בוחנת אם מתקיים במועמד לתפקיד סייג ההופך אותו בלתי כשיר לכהונה (סעיפים 17 ו-17א לחוק החברות הממשלתיות).  כך, למשל, סעיף 17(א)(3) לחוק החברות הממשלתיות מורה כי אדם אינו כשיר לכהן כדירקטור במצב של ניגוד עניינים עם עיסוקיו האחרים.  עוד בוחנת הוועדה אם המינוי עולה בקנה אחד עם המחויבות לייצוג שני המינים והאוכלוסייה הערבית, לרבות האוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית (סעיפים 18א ו-18א1 לחוק החברות הממשלתיות).  בנוסף, אם למועמד זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, הוועדה בוחנת אם מתקיימים בו "כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת" המצדיקים המלצה עליו לתפקיד חרף הזיקה האמורה (סעיף 18ג(א) לחוק החברות הממשלתיות).  על קביעת הוועדה בעניין זה, באפשרות השר הממנה להגיש השגה לממשלה (סעיפים 18(א), 24(ד) ו-37(ד) לחוק החברות הממשלתיות).  מעבר לכך, הוועדה בוחנת דרישות נוספות ככל שאלו קיימות בדין הרלוונטי.  עוד נותנת הוועדה את דעתה למידת התאמתו של המועמד לתפקיד.  זאת, בין היתר, בשים לב לצרכיה המיוחדים של החברה, לגודלה, להרכב הדירקטוריון בעת המינוי וליכולתו של המועמד להקדיש לתפקיד את הזמן הראוי (סעיף 18ב(ג)(3) לחוק החברות הממשלתיות).
10. בכל הנוגע לבחינת תנאי הכשירות של המועמד, סמכות הוועדה היא סמכות של אישור או פסילה - הכרעתה היא בגדר החלטה מחייבת, להבדיל מהמלצה (בג"ץ 9351/17 עיריית ראשון לציון נ' הוועדה לבדיקת מינויים, פסקה 21 ‏(‏23.7.2018‏); עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 12 ‏(19.5.2009‏); עניין רוזנברג, בעמ' 734). לעומת זאת, במישור ההתאמה לתפקיד, סמכות הוועדה היא בעיקרה סמכות ייעוץ לשרים, כמפורט בסעיף 18ב(ג)(3) לחוק החברות הממשלתיות (להרחבה ראו: מרדכי בן-דרור "מינוי דירקטורים על פי  חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975" המשפט ד 307,320-317 (התשנ"ט)).  עם זאת, גם להמלצת הוועדה נודע משקל רב, ובהיעדר פגם מינהלי בחוות דעתה, נדרשים טעמים מיוחדים ונסיבות חריגות כדי להצדיק סטייה ממנה (ראו, למשל, בבג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 48 ‏(‏24.11.2009‏) (להלן: עניין ג'רבי), שעסק בעבודת ועדת המינויים שבנציבות שירות המדינה (להלן: ועדת המינויים שבנציבות)).  בהתאם, ועל מנת לאפשר לוועדה לבדיקת מינויים לייעץ לגורם הממנה כדבעי, על הגורם הממנה להמציא לוועדה מבעוד מועד מידע מספיק לגבי המועמד שנבחר על ידו.  בכלל זאת, ההצעה למינוי מועמד מוגשת לוועדה בצירוף שאלון שמילא המועמד, בתוספת תצהיר בחתימתו על אמיתות ושלמות המידע וכן כל מידע נוסף הנחוץ לוועדה לשם גיבוש החלטתה (ראו: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 6.5000 "מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים" 13 (יוני 2021) (להלן: הנחיה 6.5000)).
11. הנחיה 6.5000 קובעת קווים מנחים למימוש סמכות המינוי לתפקיד של נושא משרה בחברה ממשלתית. ההנחיה מורה בין השאר כי האחריות לאמיתות המידע בדבר המועמד מוטלת לא רק על המועמד עצמו, אלא גם על הגורם המציע את מינויו.  בכלל זאת, השר המציע את המועמד הספציפי נדרש לצרף מכתב בחתימתו, בו הוא מציין כי הסב את תשומת ליבו של המועמד לכך שעל השאלון לשקף באופן מלא ונאות את כל המידע הרלוונטי הנוגע לעניין.  עוד מבהירה הנחיה 6.5000 כי בהציעם מועמד, פועלים השרים כנאמני הציבור ומחובתם להקפיד כי המועמדים שהם מציעים ראויים לכהונה (ראו: הנחיה 6.5000, בעמ' 44-43).  בהקשר זה רלוונטית גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1503 "ייצוג הולם למגזרים מסוימים" (מאי 2020) (להלן: הנחיה 1.1503), שמתייחסת בין היתר לחובת הייצוג ההולם בחברות הממשלתיות.
12. נמצאנו למדים כי הוראות חוק הרשות השניה מסדירות את פעילות הרשות השניה כתאגיד ציבורי המפקח על השידורים המסחריים בישראל, וכי המועצה אמונה על קביעת כללים, הענקת רישיונות ופיקוח על גופי השידור, לרבות חברות החדשות. מינוי חברי המועצה נעשה על ידי הממשלה, לפי המלצת השר, לאחר בחינתה של ועדת המינויים, שנועדה לבחון את כשירותם והתאמתם לתפקיד, מתוך מטרה למנוע מינויים פוליטיים ובלתי ענייניים.  בראי האמור, נפנה לבחון את השתלשלות העניינים העומדת בבסיס העתירות.

רקע עובדתי לעתירות

13. במהלך חודש מרץ 2026 התקבלו החלטות הממשלה מושא העתירות, במסגרתן הוחלט למנות את המועמדים הבאים לחברי המועצה (להלן יחד: המועצה "הנכנסת"): (1) ד"ר יפעת בן חי-שגב, שבעניינה הוחלט גם כי תכהן כיושבת ראש המועצה (להלן: ד"ר בן חי-שגב); (2) עו"ד כנרת בראשי (להלן: עו"ד בראשי); (3) מר אהרון ביתן; (4) ד"ר חיים שיין (להלן: ד"ר שיין); (5) גב' אודליה פרידמן; (6) מר אורן ירמיהו; (7) גב' עדי ארבל; (8) גב' יערית לובל; (9) גב' ציפורה חלפון.

כן הוחלט למנות את ששת חברי המועצה הבאים לכהונה נוספת: (10) ד"ר דנה רביב (להלן: ד"ר רביב); (11) מר אמיר עאסי (להלן: מר עאסי); (12) מר יונה (יוני) שמעוני (להלן: מר שמעוני); (13) פרופ' משה כספי (להלן: פרופ' כספי); (14) גב' חן קדם מקטובי (להלן: גב' קדם מקטובי) ו-(15) ד"ר מרלין וניג (להלן: ד"ר וניג).  ששת חברי המועצה שכהונתם הוארכה, כיהנו במועצה שכהונתה עמדה להסתיים (להלן: המועצה "היוצאת").  כפי שיפורט בהמשך הדברים, לנתון זה נודעת משמעות רבה לעתירות שלפנינו.