ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה - רקע נדרש בתמצית
- ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה מעוררת, כידוע, מורכבוּת מיוחדת. היקפה צר, ומשקף "איזון עדין בין הצורך להבטיח את שלטון החוק במחוקק לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת כגוף הנבחר של העם" (בג"ץ 5131/03 ליצמן נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נט(1) 577,585 (2004) (להלן: עניין ליצמן); ראו גם: בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197,204-202 (1982); בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868,874 (1989); עניין קוונטינסקי, פסקאות 40-35; בג"ץ 3964/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 6-5 לחוות-דעתי [נבו] (31.7.2025); סוזי נבות "עשרים שנה למבחן 'שריד': עיון מחודש בפיקוח השיפוטי על הליכים פרלמנטריים" מחקרי משפט יט 721,772-771 (2003)). מקרה 'קלאסי' של פגם בהליך חקיקה, אשר עשוי להצדיק התערבות שיפוטית בתוקפו של חוק, הוא הפרה מהותית של הוראה מהוראות תקנון הכנסת:
"על-מנת שיתקבל 'חוק', יש לקיים את הוראות התקנון באשר להליכי החקיקה. ביסוד הליכים אלה - בכל הנוגע להצעת חוק מטעם הממשלה - עומדות שלוש הקריאות (במליאה) והדיון בוועדה (לאחר הקריאה הראשונה וכהכנה לקריאה השנייה). אם אחד מהשלבים האלה נעדר, כגון שלא קוימה אחת הקריאות או שבהצבעה לא קיבלו בהן רוב או שלא התקיים דיון בוועדה או שנפל באחד ההליכים הללו פגם היורד לשורש ההליך, ההצעה לא מתגבשת לכדי דבר חקיקה, ובית-משפט מוסמך - אם בתקיפה ישירה ואם בתקיפה עקיפה [...] - להכריז על בטלות 'החוק'" (בג"ץ 975/89 nimrodi land development ltd נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154,158 (1991) (להלן: עניין נימרודי); ראו גם: עניין ליצמן, עמודים 590-588; ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221,534-533 (1995) (להלן: עניין בנק המזרחי); והשוו: אריאל בנדור "המעמד החוקתי של תקנון הכנסת" משפטים כב 571,584-581 (התשנ"ד)).
- לצד זאת, שנינו ולמדנו, כי לא כל פגם בהליך החקיקה, מצדיק הרהור אחר תוקפו של חוק; לשם כך, נדרש "פגם היורד לשורשו של עניין" (בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26,36 (1998) (להלן: עניין אבו עראר)), כזה אשר מגלם "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14,42 (2004); ראו גם, למשל: בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה לד [נבו] (26.3.2015); בג"ץ 8612/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 11 [נבו] (17.8.2016)). עם עקרונות אלו ניתן למנות, כך נקבע, "את עקרון הכרעת הרוב; את עקרון השוויון הפורמאלי (שלפיו 'קול אחד לכל אחד' מחברי-הכנסת); את עקרון הפומביות; את עקרון ההשתתפות (שלפיו לכל חבר-כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה)" (עניין מגדלי העופות, עמוד 43; עניין קוונטינסקי, פסקה 50).
על 'נושא חדש' בחקיקה
- הטענה העיקרית בענייננו במישור ההליכי, היא שהתיקון שהתקבל חורג מהנושא של הצעת החוק המקורית, בניגוד להוראת סעיף 85 לתקנון הכנסת (להלן: התקנון). סעיף 85(א) לתקנון קובע כדלקמן:
"ועדה רשאית לתקן הצעת חוק שהיא דנה בה לפי פרק זה, והיא רשאית לתקן גם סעיפי חוק שלא נזכרו בנוסח הצעת החוק שאושר בקריאה הראשונה, ובלבד שהתיקונים לא יחרגו מגדר הנושא של הצעת החוק" (ההדגשה הוּספה - נ' ס').