--- סוף עמוד 13 ---
הכרעה
האם חל על המערערים במישרין הדין הישראלי וההסדרים החלים על עובדי מדינה?
התשתית הנורמטיבית:
31. בהתאם לפסיקה עקבית של בית המשפט העליון, שטחי יהודה ושומרון (להלן – האזור) נתונים תחת משטר של תפיסה לוחמתית. באזור ממשיך לחול ממשל צבאי שבראשו עומד מפקד צבאי, שהוא זרועה הארוכה של המדינה. המפקד הצבאי אינו הריבון בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית, וסמכויותיו יונקות מכללי המשפט הבינלאומי הפומבי שעניינם תפיסה לוחמתית. כמו כן, המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא הוחלו באזור. כפועל יוצא מכך, על התושבים הפלסטינים באזור חלים שני רבדי חקיקה מרכזיים: האחד – המשפט שהיה קיים באזור עד שנת 1967, המועד בו החלה התפיסה הלוחמתית, וזאת מכוח המנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (אזור הגדה המערבית) מס' 2, תשכ"ז – 1967 (להלן – המנשר); השני – צווים שהוציא מפקד האזור, המשמשים גם כדבר חקיקה ראשי וגם כדבר חקיקה משני [בג"צ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל, פ"ד נח (5)807 (30.6.2004); סעיף 11 לבג"צ גבעת זאב והאסמכתאות שם; סעיף 7 לבג"צ דינמיקה והאסמכתאות שם].
32. בכל הנוגע לתושבים הישראלים המתגוררים בשטחי האזור המשטר המשפטי הוא שונה, וחל משטר שקיבל את הכינוי "משפט המובלעות", אשר כולל חקיקה ישראלית פנימית שהוחלה עליהם בדרכים שונות [סעיף 8 לבג"צ דינמיקה; סעיף 11 לבג"צ גבעת זאב; בג"צ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' גב' רות יוסף הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון (14.5.2006)].
33. עוד נפסק כי –
"בצד ההוראות של המשפט הבינלאומי חלים על פעולות המפקד הצבאי '... עקרונותיו של המשפט המינהלי הישראלי, שעניינם שימוש בסמכות שלטונית של עובד ציבור ....' ... על כן חלים על המפקד הצבאי כללי ההגינות המהותית והדיונית (כגון מתן זכות שמיעה לפני הפקעה, תפיסה או פעולה שלטונית אחרת); החובה לנהוג בסבירות; כללי המידתיות ... אכן, '... כל חייל ישראלי נושא
--- סוף עמוד 14 ---
עמו בתרמילו את כללי המשפט הבינלאומי הפומבי המנהגי שעניינם דיני מלחמה ואת כללי היסוד של המשפט המינהלי הישראלי' .....".
בג"צ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל, פ"ד נח (5)807 (30.6.2004).
34. המינהל האזרחי הוקם על יסוד צו המפקד הצבאי מכוח סמכות החקיקה הנתונה בידיו במסגרת צו בדבר הקמת המינהל האזרחי (יהודה ושומרון) (מס' 947) התשמ"ב – 1981 (להלן – צו ההקמה), וזאת לצורך ניהול העניינים האזרחיים באזור. המינהל האזרחי כפוף למפקד כוחות צה"ל באזור. למותר לציין, כי גם על המינהל האזרחי, כעל המפקד הצבאי, חלים כללי המשפט המינהלי הישראלי.
35. בכל הנוגע להעסקת התושבים הפלסטינים באזור כעובדים באזור ולהעסקת התושבים הפלסטינים באזור כעובדים במינהל האזרחי חלים, בין היתר, דברי חקיקה אלה:
35.1. חוק העבודה הירדני מס' 2 לשנת 1965 שעניינו העסקת עובדים באופן כללי.
35.2. צו בדבר מינויים והעסקת עובדים במנגנון הממשלתי (אזור הגדה המערבית) מס' 37, תשכ"ז – 1967 (להלן – צו המינויים): בצו נקבע, בין היתר, כי יוקנו לממונה על פי הצו כל הסמכויות שהוקנו לפי "דיני המנגנון הממשלתי" לממשלה הירדנית או לרשות מרשויותיה. "דיני המנגנון הממשלתי" הוגדרו כ –
"כל הוראה בחוקה, בחוק או בתקנות הדנה במנגנון משרדי הממשלה הירדנית והמוסדות הממשלתיים הציבוריים, מינוי עובדים ופיטוריהם, הפיקוח על עובדים וקביעת סמכויותיהם, תפקידיהם, זכויותיהם וחובותיהם, והעסקת עובדים ותנאי עבודתם – הכל לפי תקפם ביום 7 ביוני 1967".
בצו ההקמה נקבע כי לראש המינהל האזרחי מוקנות הסמכויות שהוקנו לממונה בצו המינויים, וכן נקבע כי ראש המינהל האזרחי יהיה רשאי למנות נושאי משרות במינהל האזרחי. מכוח סמכות זו,
--- סוף עמוד 15 ---
מונה מר קופשטיין, קמ"ט המנגנון במינהל האזרחי, כ"ממונה" על פי הצו (סעיף 18 לתצהירו של מר קופשטיין).
35.3. צו בדבר העסקת עובדים במקומות מסוימים (יהודה ושומרון) (מס' 967), התשמ"ב – 1982 (נספח ו' לכתב ההגנה מטעם המדינה; להלן – צו להעסקת עובדים), שבו נקבעו הוראות בדבר העסקת עובדים תושבי האזור בישובים ישראליים באזור, כהגדרתם בצו. צו זה עבר מספר תיקונים, כמפורט להלן:
35.3.1. בצו המקורי נקבע כי הוא יחול על העסקת עובדים ביישובים שפורטו בתוספת לצו.
35.3.2. בתיקון מס' 1 לצו (צו 1141) שונתה הגדרת "ישוב", ונקבע כי הוא יחול על העסקת עובדים בכל אחד מהישובים המפורטים בתוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (יהודה ושומרון) מס' 783) תשל"ט – 1979 ובתוספת לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה ושומרון)(מס' 892), התשמ"א 1981, כפי תוקפן מעת לעת. אותה עת, לא חלה חובת תשלום שכר מינימום כשיעורו בישראל, אלא בשיעור שנקבע על ידי המפקד הצבאי.
35.3.3. בתיקון מס' 2 לצו (צו מס' 1198) נקבע כי עובד המועסק ביישוב זכאי לקבל ממעסיקו שכר עבודה שלא יפחת משכר המינימום וכן יהיה זכאי לתוספת יוקר, הכל כפי תקפם בישראל מעת לעת. תוקפו של התיקון הוא מיום 19.11.1987. אציין, כי הצו תוקן חודשים ספורים לאחר שחוקק חוק שכר מינימום, התשמ"ז- xxxx.
35.3.4. בתיקון מס' 3 לצו (צו מס' 1605) מיום 7.11.2007 נקבע כי חובת תשלום שכר מינימום חלה כאשר העובד מועסק על ידי מעסיק ישראלי באזור, אף מחוץ לישוב. בצו מס' 1605 הוסף סעיף 5א שבו נקבע כך:
"המינהל האזרחי כמעביד
--- סוף עמוד 16 ---
מבלי לפגוע באמור בכל דין ותחיקת ביטחון, לעניין צו זה, דין המינהל האזרחי כמעסיק, כדין ישראלי."
מכוח התיקון לצו, החל מיום 1.1.2008 שולם למערערים שכר מינימום כשיעורו על פי חוק שכר מינימום, תשמ"ז – 1987.
36. בכפוף לתחיקת הביטחון שנחקקה על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור, פועל המינהל האזרחי בכל הנוגע לעובדים תושבי האזור המועסקים על ידו, בין היתר, על פי דברי חקיקה ירדנים אלה:
36.1. תקנות השירות האזרחי מס' 23 לשנת 1966 (להלן- תקנות השירות האזרחי) המסדירות העסקת עובדי ממשל.
36.2. חוק הפנסיה האזרחית, מס' 34 לשנת 1959 (להלן – חוק הפנסיה האזרחית) המסדיר את הפנסיה המשולמת לעובדי ממשל.
(סעיף 15 לתצהירו של מר קופשטיין).
הדין הישראלי וההסדרים החלים על עובדי מדינה אינם חלים במישרין על המערערים:
37. כעולה מהתשתית הנורמטיבית המפורטת לעיל, לא יכולה להיות מחלוקת כי הדין הישראלי, לרבות חקיקת המגן של משפט העבודה, איננו חל במישרין באזור (ראו סעיף 9 לבג"צ דינמיקה). למעשה, גם המערערים אינם טוענים כך, אלא טענתם היא שנוכח העובדה שהמינהל האזרחי הוא זרוע של מדינת ישראל, עת הוא ממלא את הסמכויות האזרחיות הנתונות למפקד כוחות צה"ל באזור, דין המינהל האזרחי כדין מדינת ישראל, כל עובדיו הם עובדי מדינת ישראל, וחלים על כל עובדיו הדין הישראלי וההסדרים החלים על עובדי מדינה. אין לקבל טענה זו, משני טעמים:
37.1. העובדה שהמעסיק הוא "מעסיק ישראלי" אין תוצאתה החלה אוטומאטית של הדין הישראלי במדינה או באזור עליהם לא חל הדין הישראלי. לעובדה זו עשויה להיות משמעות בברירת הדין החל על יחסי העבודה בין הצדדים על פי כללי המשפט הבינלאומי הפרטי, ולכך נתייחס בהמשך. אולם, אין היא מביאה לתוצאה של החלה ישירה של הדין הישראלי על יחסי העבודה עת העבודה בוצעה באזור
--- סוף עמוד 17 ---
שלא חל עליו הדין הישראלי [ע"ע (ארצי) 207/08 עז – רום מפעלי מתכת בע"מ (בפירוק) – עיצאם מוחמד אשכנתא (13.1.2012)].
37.2. העובדה שהמינהל האזרחי הוא זרוע של המפקד הצבאי, שהוא זרוע של המדינה, אין בה כדי להפוך את המערערים לעובדי מדינה, במובן זה שחלים עליהם במישרין הדין הישראלי ו/או הוראות ההסכמים וההסדרים החלים על עובדי מדינה. המינהל האזרחי הוא גוף שהוקם על ידי המפקד הצבאי מכוח תחיקת הביטחון, ועצם הזיקה למדינה של הגורם שהעסיק את המערערים אינו הופך את המערערים לעובדי מדינה ואינו מחיל עליהם את הוראות החוק החלות על עובדי מדינה אשר תחולתן נקבעת בהתאם להוראות כל חוק (כגון חוק שירות המדינה (מינויים), תשט"ו – 1956, חוק שירות המדינה (גמלאות)[נוסח משולב], תש"ל – 1970), והוראות ההסכמים וההסדרים הקיבוציים החלים על עובדי מדינה, בהתאם להוראותיהם.
38. כללו של דבר: יש לדחות את טענות המערערים כי הדין הישראלי או הוראות ההסכמים וההסדרים החלים על עובדי מדינה חלים עליהם במישרין, מכוח המשפט הבינלאומי הפומבי. בכך, אין כדי לסתום את הגולל על תביעתם, שכן יש לבחון אם יש להחיל עליהם את הדין הישראלי ו/או ההסדרים החלים על עובדי מדינה מכוח המשפט הבינלאומי הפרטי, או מכוח עקרונות המשפט המינהלי, ובכך אדון להלן.