--- סוף עמוד 34 ---
על פי אותו מתווה, ככל שיימצא כי הנורמה אינה מסדירה מאטריה חוקתית ואינה מתאימה לעיגון בהסדר שהינו בעל מעמד חוקתי, כי אז יידרשו המשיבים להצביע על קיומן של נסיבות המצדיקות עיגונה של נורמה לא-חוקתית כזו במסגרת חקיקת יסוד דווקא.
45. הנה כי כן, לצורך יישום דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת יש לערוך מבחן דו-שלבי. בשלב הראשון, על הטוען לשימוש לרעה בסמכות המכוננת להוכיח כי הנורמה שעוגנה בחוק-היסוד אינה מתאימה לשמש כנושא לחוקה מבחינת אופייה ומאפייניה הצורניים. ככל שעלה בידי הטוען להראות כי אכן כך הדבר, תעבור הביקורת השיפוטית לשלב השני, במסגרתו יהיה על המשיבים להצביע על הסבר שיש בכוחו להצדיק הכרה בסטטוס החוקתי של הנורמה, שמבחינת מאפייניה איננה נורמה חוקתית. מבחן דו-שלבי זה עולה בקנה אחד עם מהותה של דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת במובן זה שמרכז הכובד שלו מצוי בשאלת זיהוי וסיווג הנורמה ולא בשאלת חוקתיות תוכנה של הנורמה.
מן הכלל אל הפרט
46. נוכח האמור לעיל באשר לאמות המידה להחלתה של דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת, יש להוסיף ולבחון מה דינה של ההוראה הקבועה בסעיף 2 להוראת השעה בענייננו?
המבחן הדו-שלבי: שלב הזיהוי
47. בשלב הראשון יש לבחון, כאמור, אם הנורמה הנתקפת – סעיף 2 להוראת השעה אשר תיקן בהוראת שעה זמנית את חוק יסוד: משק המדינה – נושאת את המאפיינים הצורניים וסימני ההיכר של נורמות חוקתיות. זאת, בשים לב ליציבותה, לכלליותה ולהתאמתה למארג החוקתי הכולל.
בחינה זו מעלה כי התשובה לכך שלילית.
48. הוראת השעה נושא העתירות דנן נועדה לחול למשך פרק זמן קצוב, עד סוף שנת 2020 או עד יום קבלת חוק התקציב לאותה שנה, לפי המוקדם. כמו כן מדובר בהסדר פרסונלי במובן המוסדי, שנתפר למידותיה של הממשלה ה-35 ולקשיים
--- סוף עמוד 35 ---
הפוליטיים שבהם נתקלה. סעיף 2 להוראת השעה אף אינו קובע אמות מידה כלליות לשינוי מנגנון התקציב ההמשכי או להגדלת סכומי הוצאות הממשלה מכוחו, אלא תוספת כספית, בסכום מוגדר של 11 מיליארד ש"ח עבור שנה מסוימת, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עיקרון הכלליות. בחינת הסעיף על רקע המארג החוקתי הרחב הנוגע לתקציב המדינה, מובילה גם היא למסקנה כי הוא אינו מתאים לעיגון במסגרת חקיקת היסוד. כאמור לעיל, חוק יסוד: משק המדינה נועד להתוות עקרונות חוקתיים לניהול משק המדינה – ואילו סעיף 2 להוראת השעה מעגן הסדר נקודתי שמקומו לא יכירנו במארג החוקתי.