49. זאת ועוד: כעולה מדיוני הוועדה, התוספת הכספית הגדילה את תקרת התקציב ההמשכי לשם מימון הוצאות על פי שיקול דעתה של הממשלה, ובהן כספי תמיכות וכספים קואליציוניים, שאינם בגדר מימון ושימור של מינימום הכרחי בלבד. כאמור לעיל, חוק יסוד: משק המדינה מבהיר הבהר היטב כי בנסיבות המתאימות ניתן לעשות שימוש במנגנון התקציב ההמשכי, אך זאת בכפוף למגבלות של זמן (פרק זמן של שישה חודשים בסך הכל: שלושה חודשים עד התפזרות הכנסת ועוד שלושה חודשים עד קיומן של בחירות נוספות לכנסת); סכום (1/12 מהתקציב שאושר לשנת הכספים הקודמת בכל חודש); ו-מטרות (סדר עדיפויות שננקב ב"רחל בתך הקטנה" בהוראות חוק-היסוד עצמו). ניכר, אפוא, כי סעיף 2 להוראת השעה הוא בבחינת תרתי דסתרי להיגיון הפנימי של הוראות חוק יסוד: משק המדינה והמאטריה החוקתית שהוא נועד להסדיר. ועמדו על כך כלל גורמי הייעוץ המשפטי שנכחו בדיוני הוועדה. בהקשר זה יודגש כי הכנסת בכובעה כרשות המכוננת בחרה שלא לשנות את ההסדר הכללי הקבוע בחוק יסוד: משק המדינה, הנותן מעמד חוקתי לאיזון שבין העברת תקציב שנתי מלא, העברת תקציב ביניים בשעת הדחק ושימוש בתקציב המשכי, כאשר אין כל אפשרות אחרת. משעה שהמכונן נמנע מהכרעה עקרונית ובחר שלא לשנות את ההסדר כולו, על תכליותיו הברורות, יש קושי משמעותי בניסיון לסטות ממנו "בדלת האחורית", באמצעות הוראת שעה ש"רוכבת" על ההסדר העקרוני הקיים, אך למעשה סותרת אותו חזיתית.
50. הנה כי כן, סעיף 2 להוראת השעה נושא העתירות נעדר אותם סימני יסוד מזהים המאפיינים נורמה חוקתית. מדובר בנורמה זמנית ופרסונלית במובן המוסדי, המכוונת כל כולה לפתרון קשיים ספציפיים של ממשלה מסוימת וכנסת מסוימת. היא
--- סוף עמוד 36 ---
אף אינה מתאימה למארג החוקתי שבו היא משולבת; אדרבא, היא סותרת אותו ומשכך, על המשיבים להראות כי אכן קיימת הצדקה לשימוש כה חריג בסמכות המכוננת.
המבחן הדו-שלבי: שלב הצידוק
51. נטל ההצדקה המונח על כתפי המשיבים במקרה דנן הוא משמעותי משום שהוראת השעה שבה עסקינן נעדרת איזה מסימני הזיהוי וההיכר שאמורים לאפיין נורמה חוקתית. המשיבים הציגו בהקשר זה גרסה מתפתחת. בתגובתם המקדמית מיום 17.11.2020 ניסו המשיבים להיתלות במשבר שנוצר בעקבות התפשטות נגיף הקורונה (עמ' 26 לתגובת הכנסת; עמ' 45-44 לתגובת משיבי הממשלה). ואולם, כדי לעמוד בנטל הנדרש מן המשיבים, אין די במילות הקסם "משבר כלכלי בשל נגיף הקורונה", ויש להצביע על קשר ענייני בין הפעולה שנעשתה ובין נגיף זה. התיקונים הרבים שנעשו בחוק יסוד: משק המדינה במשך שנת הכספים 2020, מלמדים כי מקום שבו רצה המכונן להפנות כספים ייעודיים לצורך התמודדות עם השלכותיו של משבר הקורונה, הוא פעל לציין זאת באופן מפורש בחוק-היסוד, תוך פירוט המטרות המרכזיות שלשמן ייועדו הוצאות הממשלה. במסגרת תיקון מס' 50 לחוק-יסוד: הכנסת, לעומת זאת, נבחר ניסוח עמום המותיר לשר האוצר ולממשלה שיקול דעת בקביעת תכנית הפעולה למימוש התוספת הכספית. ודוקו – לא רק שמשבר הקורונה לא נזכר בניסוח הוראת השעה, אלא שעוגנו במסגרתה מטרות אחרות, חריגות. כך, בסעיף 2(3) להוראת השעה נקבע כי: "שר האוצר יביא לאישור הממשלה תכנית פעולה מפורטת הכוללת בין היתר פעולות ותמיכות לשימוש בסכום ההוצאה הממשלתית הצמוד לשנת 2019 ובסכום האמור בפסקת משנה (2)".