נסכם ונאמר כי תקציב המדינה הוא המנוע בקרבי הממשלה, והכלי המרכזי למימוש מדיניותה ויעדיה. ברם, דווקא בשל חשיבותו זו – ובשל מעמד הממשלה כנאמן ציבור שאין לה דבר משלה – התקציב כפוף לאישור הכנסת, במתכונת של חוק תקציב שנתי. בהעדר חוק כזה, תעמוד לרשות הממשלה תקופת מעבר קצרה של "תקציב המשכי", ובסיומה תפוזר הכנסת, ותוחלף הממשלה, בהתאם לעקרונות היסוד המשטריים עליהם עמדתי. לא בכדי הארכתי בתיאור דיני התקציב. כפי שיובהר כעת, לשיטתי הם, ותקדימי העבר לגביהם, עומדים בלב ההכרעה בשאלה האם במקרה שלפנינו נעשה שימוש לרעה בכלי של תיקון חוק יסוד בדרך של הוראת שעה.
5. בטרם אגש לגוף ההכרעה ביחס להוראת השעה שלפנינו, אסיר מן הדרך שתי סוגיות מקדמיות.
ראשית, אבהיר כי סעיף 2 לא נועד למלא פונקציה מהותית של "חוק תקציב שנתי" לשנת 2020, או, למצער, של הצעת חוק תקציב ביניים, לפי סעיף 3(ד) לחוק יסוד: משק המדינה – ואף אינו מסוגל לעשות זאת. ההוראה הלקונית בדבר פריצת מסגרת התקציב ההמשכי אינה ממלאת אחר ההוראות הבסיסיות ביותר של חוק יסוד: משק המדינה לגבי חוק תקציב שנתי (ראו לעיל, פסקה 2), ומובן שלא ניתן לראות בה
--- סוף עמוד 102 ---
"שוות ערך" לחוק כזה. אכן, יוצרי תיקון הוראת השעה היו מודעים לכך, ומשום כך אושר שינוי ההסדר החוקתי שנקבע בסעיפים 3 לחוק יסוד: משק המדינה, ו-36א לחוק יסוד: הכנסת, באמצעות תיקון חוקי היסוד עצמם – ולא באמצעות קבלת חוק תקציב "רגיל".
שנית, שינוי האיזון החוקתי בין עקרונות הפרדת הרשויות ומניעת השיתוק – בדרך של הגדלת מסגרת התקציב שבה רשאית הממשלה להשתמש, בהעדר חוק תקציב, ודחיית מועד התפזרות הכנסת – אינו מהווה "פגיעה" נקודתית בחוק היסוד, כי אם "שינוי" מהותי שלו. אכן, "טלו דבר חקיקה הקובע כי זכויות אדם מסוימות, כולן או חלקן, יושעו בתקופת חירום. השעיה זו היא שינוי של הזכות במישור הזמן ולא רק פגיעה או הגבלה" (אהרן ברק מידתיות במשפט 135 (2010); ראו גם עניין התקציב הדו-שנתי, פסקה 6 לחוות דעתי, ומנגד פסקה 4 לחוות דעת המשנה לנשיאה ח' מלצר). גם במקרה שלפנינו, בתקופת תוקפו של תיקון הוראת השעה, לא היה ביכולתו לדור בכפיפה אחת עם ההסדר העיקרי, הואיל והוא סוטה ממנו בצורה מהותית ומשנה את מערך האיזונים שביסודו. משכך, לא ניתן "להכשיר" תיקון זה באמצעות העמדתו במבחני פסקת ההגבלה, אף אם אניח כי יש לקרוא פסקת הגבלה "שיפוטית" גם אל תוך חוקי היסוד המשטריים (ראו פסקה 19 לחוות דעת חברתי, השופטת ברק-ארז ופסקאות 64-65 לחוות דעת חברתי הנשיאה). פסקת ההגבלה יפה במקרה של פגיעה, אך כאשר מדובר בשינוי ההסדר החוקתי הקיים ניתן לעשות זאת רק באמצעות נורמה חוקתית – ומכאן חשיבות הדיון בתחולת דוקטרינת השימוש לרעה בענייננו.