תיקון מס' 8 שהסדיר את מוסד ממשלת החילופים בחוק-יסוד: הממשלה נערך סמוך לאחר הבחירות לכנסת ה-23 וזמן קצר לפני הקמתה של הממשלה ה-35, ותחולתו היתה מיידית. עצם העיתוי מעורר לכאורה חשד כי מדובר בהוראה פרסונלית במהותה שהוחלה באופן רטרוספקטיבי, ועל כן אינה צולחת את מבחן הכלליות ואינה ראויה למעמד של נורמה חוקתית. אלא שעיתוי תיקון החקיקה אינו חזות הכל, ויש לתת מקום בגדרו של מבחן הכלליות למאפיינים נוספים של התיקון – שבענייננו מובילים בראייתי למסקנה הפוכה. ואפרט.
6. הסדר ממשלת החילופים אמנם עוגן בחוק-יסוד: הממשלה רק לאחר הבחירות לכנסת ה-23, ואולם לא ניתן לומר כי במועד זה מדובר היה בהסדר משטרי חדש שבא אל העולם. הרעיון של ממשלת אחדות המבוססת על רוטציה בין מפלגות איננו חדש בפוליטיקה הישראלית; הממשלה ה-21 של מדינת ישראל היתה ממשלת רוטציה; וערב
--- סוף עמוד 102 ---
כינונה של הממשלה ההיא תוקן חוק-יסוד: הממשלה באופן שעיגן את מוסד ממלא מקום ראש הממשלה, שהיווה נדבך חשוב בהסדר הרוטציה בין המפלגות (תיקון מספר 4 משנת 1984). ויצוין כי אותו תיקון של חוק היסוד הוחל אף הוא באופן מיידי בתקופת כהונתה של הכנסת שחוקקה את התיקון.
הנה כי כן, הגם שבדברי ההסבר לתיקון מס' 8 צוין כי ממשלת החילופים מהווה הסדר משטרי חדש – ניכר כי החידוש מתייחס לעיגון ההסדר בחקיקת יסוד, ולא לעצם הרעיון של ממשלת רוטציה. מבחינה זו תיקון מס' 8 איננו יצירת יש מאין במהותו, ומשכך אין לראות בו ובהוראת אי האמון שבכללו, ככזה שפוגע באינטרס ההסתמכות של הבוחרים. אמת הדבר – מוסד ממשלת החילופים נוצר ככורח של חוסר הכרעה פוליטית, שחזר על עצמו בבחירות לכנסת בפעם השלישית ברציפות בתוך תקופה של שנה; ומוסד זה איפשר את הקמתה של הממשלה ה-35, דבר שהיה נראה חסר כל סיכוי עד סמוך לפני כינונה. מבחינה זו, תיקון מספר 8 אכן נושא גם אופי פרסונלי. ואולם לא זה העיקר; ויש לטעמי לשים את כובד המשקל לעניין מבחן הכלליות על כך שעיגון ההסדר של ממשלת חילופים בחקיקת יסוד אין בו משום שינוי של כללי המשחק המוסדיים עד כדי שמצדיק את התערבותנו (ראו והשוו: איל גבאי "שינוי רטרוספקטיבי בחוק-יסוד: הממשלה – חוקתיותו" הפרקליט מד 151, 167-162 (תשנ"ח-תש"ס)).
7. זאת ועוד. לא רק שהקמת ממשלת חילופים אינה מהווה שינוי של כללי המשחק תוך כדי משחק – אלא שנכון יותר לומר כי היא מהווה מימוש של המנדט שניתן למפלגות על ידי הבוחר; וגם אם איננו שבע רצון מהממשלה שהוקמה. כפי שכבר נזדמן לי להתבטא, "ראשיתו ואחריתו של מינוי ראש הממשלה הוא בהחלטת הבוחר המשלשל פתק לקלפי. תוצאות הבחירות מתורגמות באמצעות הסכמים קואליציוניים למציאות שלטונית קונקרטית ולכינונה של ממשלה. בתוך כך, כאשר רוב חברי הכנסת מבקשים את הטלת מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת מסוים, הם עושים כן כאמור מתוקף ייפוי הכוח שניתן להם בקלפי מאת הבוחרים. תוצאות הבחירות אף מייפות את ידי הכנסת להצביע אמון בממשלה ובעומד בראשה" (בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה [פורסם בנבו] (27.5.2020), פסקה 5 לפסק דיני). יפים לעניין זה גם דברי השופט י' עמית באותו עניין, בדבר "ייפוי כוח בלתי חוזר" שניתן לחברי הכנסת בקלפי מאת הבוחר: