44. הכללים הקובעים את זכאותו של אדם לדיור ציבורי, כמו גם את סדר הקדימויות שבין הזכאים השונים, אינם קבועים בחקיקה ראשית או בחקיקה משנית, אלא מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון (למעט בנוגע לזכויות דיירים בדיור הציבורי באשר למצב הדירות, אפשרות המשך שהייה בהן ורכישתן שעוגנו בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 וחוק הדיור הציבורי זכויות רכישה, התשנ"ט-1998 – שאינם מעניינן של העתירות שלפניי). ראו בהקשר זה: נטע זיו "בין שכירות לבעלות: חוק הדיור הציבורי והעברת הון בין דורית בפרספקטיבה היסטורית", משפט וממשל ט' 411, 434-433 (2006).
הסדרת הזכות לסיוע בדיור בנהלי משרד השיכון, היא בעייתית, כפי שציין גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 183:
"מצב זה [העדר זכויות לדיור בחקיקה] אינו כובל את המדינה ומאפשר לה לבצע שינויים תכופים במדיניות הדיור, בהתאם לשיקולים תקציבים או מדיניים עתיים. אם כן, הזכות לדיור שונה מזכויות חברתיות אחרות כגון חינוך או ביטחון סוציאלי: גם הן אינן מעוגנות חוקתית או חקיקתית במפורש, אך - בשונה מהזכות לדיור – יש להן ביטויים נרחבים בחקיקה הראשית. בעבר הועלו טענות שהמצב הנורמטיבי האמור מעביר לאזרחים מסר שלפיו אין להם זכות המקנה להם רשת בטחון ודאית, והמתת הממשלתי בתחום הדיור הוא סעד העלול להילקח מהם בכל עת....נוסף על כך, הרשות המבצעת אינה נרתעת מקיצוצים ניכרים ושרירותיים בתכניות דיור, ללא דיון ציבורי, ולעיתים ללא חקיקה מפורשת".
ומוסיף בעמ' 71:
"החלטות ונהלים אלה נוטים להיות מורכבים להבנה וניסוחם מסורבל. בהיעדר כללים ברורים ונגישים הזכאים אינם מצליחים לממש את זכיותיהם, מה גם שחלק מהאנשים שאליהם כללי הסיוע מכוונים הם בעלי השכלה מעטה או שהיכרותם עם השפה העברית אינה מיטבית."
לטענתו, ייתכן שיש בכך אף הפרה של מחויבותה הבינלאומית של ישראל מכוח החתימה על אמנת הזכויות החברתיות (לעניין זה בהרחבה ראו דיור בר השגה, שם, בעמ' 274-271). מנגד, נהלים ניתנים לביקורת שיפוטית ביתר קלות.
אני סבורה כי הסדרה בנהלי משרד השיכון של עצם הזכאות לסיוע בדיור בכלל, ולהקצאת דיור ציבורי בפרט, מעלה קשיים ניכרים, בעיקר כשמדובר בזכות יסוד. ראוי היה כי עניינים אלו יוסדרו בחקיקה ראשית ובתקנות מכוחה, כאשר הנהלים אך יפרטו את כללי הזכאות והכללים הפרוצדורליים. היתרון היחיד שניתן למצוא בקביעת הזכאות לסיוע בדיור בנהלים הוא בגמישות שבה והאפשרות לשנותה, כמו גם אפשרות לביקורת שיפוטית משמעותית יותר.