טענות לסילוק העתירה על הסף
טענות לורנצי לסילוק העתירה על הסף
- לורנצי טוען שיש לסלק את העתירה על הסף, וזאת בשל ארבעה טעמים.
- האחד, שהרשות אינה רשאית לעתור כנגד החלטה של הוועדה. עמדה זו נימק לורנצי במספר טעמים.
- נטען כי זו המסקנה הלשונית מהוראות החוק הרלוונטיות וכי די בסיווג ההליך כעתירה מנהלית כדי לתמוך במסקנה שהרשות אינה יכולה להתחיל בהליך, שכן עתירה מנהלית היא כלי המאפשר לפרט לתקוף החלטה של רשות מנהלית.
- עוד נטען, כי במהלך הליך החקיקה של התיקון לחוק ניירות ערך לא עלתה האפשרות שהרשות תוכל להגיש עתירה נגד החלטת הוועדה. יתרה מזו, במסגרת דיונים אלה הודגשה החשיבות של מתן זכות ערעור למפר כדי להביא את ההחלטה תחת ביקורת שיפוטית ובאופן הזה להוות איזון לכוחה של הרשות. נטען כי הליך האכיפה המינהלי הקבוע בחוק אינו "מאוזן" שכן לרשות ניתנו במסגרתו כלים משמעותיים להשפיע עליו. מתן זכות עתירה לרשות תחתור תחת הכוונה לאזן את הכוח שניתן לה במסגרת התיקון לחוק. עוד מציין לורנצי כי לרשות ניירות ערך מנגנונים נוספים המאפשרים לה להתייחס להחלטת מותבי הוועדה לאכיפה מנהלית חלף עתירה לבית המשפט. כך, למשל, האפשרות להוציא הודעה לציבור הכוללת את עמדתה המשפטית ביחס לפרשנות האמורה.
- לתפיסת לורנצי ועדת האכיפה היא למעשה חלק ממנגנון האכיפה של הרשות. זאת, בין היתר, נוכח סמכויותיו של יו"ר הרשות במינוי והארכת כהונת יו"ר המותב וקרבה פונקציונלית של הוועדה לרשות. נטען, כי בנסיבות אלה מתן זכות עתירה לרשות ניירות ערך על החלטת הוועדה כמוה כזכות לערער על החלטה שלה והיא גם מעלה חשש ממשי ליצירת תלות מוגברת ברשות ופגיעה בעצמאות ראשי המותב.
עוד נטען כי מתן זכות עתירה לרשות יביא לסרבול ההליכים ולהארכת משך הזמן בין ביצוע ההפרה להטלת העונש בגינה. זאת, בניגוד לתכלית החקיקה שהייתה הליך יעיל ומהיר.
- טעם שני לסילוק העתירה על הסף, הוא הגשתה בחוסר סמכות. לורנצי טוען כי גם אם יש לרשות זכות לעתור נגד החלטות הוועדה, הסמכות להורות על הגשת עתירה מוקנית באופן בלעדי ליו"ר הרשות שלו מוקנות כלל הסמכויות הנוגעות להליך האכיפה. אך במועד בו הוגשה לא היה יו"ר רשות מכהן, ולכן לא היה גורם מוסמך להגישה. לורנצי מציין כי במענה לפנייתו בעניין, השיבה הרשות כי בהעדר יו"ר רשות מכהן, ההחלטה על הגשת העתירה התקבלה על ידי "צוות ניהולי משותף" שהורכב ממנכ"ל רשות ניירות ערך, היועץ המשפטי שלה, והיועץ הבכיר ליו"ר הרשות. לטענת לורנצי לגוף זה לא הייתה סמכות להגיש עתירה, ומכאן שזו הוגשה בחוסר סמכות.
- טעם שלישי לדחיית העתירה על הסף מוצא לורנצי בכך שהעותרת לא צירפה את המסמכים הנוגעים לעניין, וזאת בניגוד לתקנה 5(ד) לתקנות בתי משפט לענינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א 2000. תקנה זו מצווה לצרף לכתב העתירה, בין היתר, העתקים צילומיים של כל המסמכים הנוגעים לעניין.
בענייננו, צירפה הרשות רק את החלטת מותב הוועדה, כתב הטענות המנהלי שהוגש והודעת הרשות על הגשת עמדתה לעניין אמצעי האכיפה בתיק, לרבות הטיעון שהוגש מטעמה לעניין זה. הרשות לא צירפה את המסמכים המבססים את טענתה לקיומן של הפרות מנהליות וגם לא את המסמכים אליהם הפנתה בעתירתה. נטען, כי בנסיבות אלה גם אם תתקבלנה טענות הרשות בעתירה לא ניתן יהיה להטיל על לורנצי אחריות להפרה. זאת בהעדר מסמכים ובהינתן שהוועדה לא דנה בכלל רכיבי ההפרה הנטענת, לאחר שקבעה שלא קמה חובת דיווח.
- הטעם הרביעי לדחיית העתירה על הסף הוא שרבובן, באופן המנוגד לדין, של טענות עובדתיות שלא נזכרו במסגרת ההליך המנהלי, שתכליתן יצירת רושם שלילי ביחס למשיב.
תשובת העותרת לטענות הסף שהעלה לורנצי
- לעניין זכותה של רשות ניירות ערך לעתור נגד החלטת ועדת האכיפה הפנתה הרשות להחלטה שניתנה בעת"מ (מחוזי ת"א) 27448-02-22 יו"ר רשות ניירות ערך נ' אדרי אל ישראל נכסים בע"מ (4.12.2022) (להלן: עניין אדרי אל). עוד ציינה כי בפועל נדונו עתירות של הרשות נגד החלטות מותב הועדה לאכיפה מינהלית, ויש להניח שלו סבר בית המשפט שקיימת מניעות של הרשות לנהל עתירה כאמור, היה מעלה זאת מיוזמתו.
- נטען כי זכות העמידה לתקוף החלטה מנהלית היא רחבה, שכן מדובר בזכות יסוד, וכי היא עומדת לכל גורם העלול להיפגע מהחלטת הרשות המנהלית או שיש לו אינטרס בהחלטה. אמנם דרך המלך בעתירות "רגילות" היא שהמשיבה בעתירה היא הרשות שקיבלה את ההחלטה וככל שקיים גורם שעתיד להיפגע ממנה. אך אין בכך כדי לאיין את זכות העמידה של רשות מנהלית ככל שהיא עלולה להיפגע מההחלטה.
איון זכות הגישה לערכאות לא ייעשה אלא מנימוקים כבדי משקל התומכים בשלילת זכות יסוד זאת. לו היה המחוקק רוצה לאסור על הרשות להגיש עתירה מנהלית, שהזכות להגשתה נקבעה בחוק, הוא היה עושה כן במפורש ובחקיקה. לשיטת הרשות, בחינת מעשי החקיקה שהסדירו את הקמת הוועדה ודרכי התקיפה של החלטתה מראה שאין אזכור לאיון זכותה לתקוף את החלטת הוועדה. סעיף 52סא לחוק ניירות ערך, הקובע את הזכות לעתור, אינו מגביל את זהות העותר. את טענותיו הפרשניות של לורנצי לסעיף 52סא ו52נא מבקשת הרשות לדחות בעיקר מהטעם שמדובר בטיעון טכני וצורני. זאת, שעה שבחינת אופיו של ההליך המנהלי המכריע בין שני צדדים מחייב מתן זכות עתירה לשני הצדדים.
- בהקשר זה נטען כי הזכות להשיג על החלטת הוועדה עולה מאופיו של ההליך כפי שנקבע בפסיקה. ראשית, מדובר בהליך אכיפה מנהלי, ולא בהליך מנהלי "רגיל". הליך אכיפה נפתח על ידי הרשות המנהלית, ולא בפנייה של גורם פרטי בבקשה לרשות שתפעיל סמכות כזו או אחרת. שנית, ועדת האכיפה היא טריבונל מעין שיפוטי ולא רשות מנהלית "רגילה". ההכרעה במחלוקת בין ה"אדם" לבין "הרשות הרלוונטית" (רשות ניירות ערך) הוצאה מידיה של הרשות והועברה לטריבונל מעין שיפוטי. ההליך שמתנהל בפניו מורכב ממנגנון "תלת-צדדי" שבמסגרתו מופיעים מול הטריבונל שני צדדים, "אדם" מצד אחד ו"רשות" מהצד האחר. הגם שהטריבונל המנהלי אינו בית משפט, הוא גם אינו "הרשות" שעמה יש ל"פרט" מחלוקת, כי אם גוף מעין שיפוטי שבפניו מבוררת המחלוקת. שלישית, מדובר בהליך המחליף הליך פלילי, או ליתר דיוק, הליך פלילי בפני בית משפט ש"הועבר" להליך מנהלי בפני טריבונל מנהלי. הדיונים המתקיימים הם אדברסריים - מוגשות ראיות, נשמעים טיעוני הצדדים, נשמרות זכויות המפרים ועוד. כל אלה מקרבים, בשינויים המחוייבים, את ההליך בפני מותב האכיפה המנהלי להליך אכיפה משפטי, כגון הליך פלילי.
- הרשות סבורה שכפי שלא ניתן יהיה לקבל עמדה לפיה במסגרת הליך פלילי מוקנית זכות ערעור רק לצד אחד, כך גם לא ניתן להכיר במצב דברים כזה במסגרת הליך אכיפה המתנהל בפני טריבונל האכיפה המנהלי. אין מקום לטענה לפיה בדרך של שתיקה מנע המחוקק מרשות ניירות ערך זכות יסוד כזכות הערעור, על אחת כמה וכמה מקום בו נקבע במפורש מנגנון ההשגה על ההחלטה. לכך יש להוסיף שמנגנון ההשגה שנקבע בחוק הוא ייחודי במובן שבצד הקביעה שמדובר בעתירה מנהלית נקבע שבית המשפט רשאי לאשר, לדחות ואף לשנות את החלטת המותב. מכאן, שלא ניתן לקבל את טענת לורנצי לפיה תפקידו של בית המשפט במסגרת עתירה מנהלית הוא רק להגן על המפר, שכן תפקידו של בית המשפט הוא גם לטייב את החלטות המותב, בין היתר לשם הגנה על עניינו של ציבור המשקיעים. מכאן החשיבות ביכולתה של הרשות להשיג על החלטת מותב האכיפה המנהלית.
- עוד נטען שאין בסיס לעמדת לורנצי לפיה הרשות וועדת האכיפה המנהלית חד הם. עיצוב הוועדה המנהלית כטריבונל מנהלי משמעותו ניתוק בין הרשות שהינה צד להליך המנהלי לבין ועדת האכיפה המכריעה בהליכי האכיפה המנהליים המובאים בפניה. עצמאות ועדת האכיפה עוגנה בחוק ניירות ערך, ונשמרת בפועל.
- הרשות מבקשת לדחות גם את טענת לורנצי לפיה מכיוון שהעתירה לא הוגשה על ידי יו"ר הרשות (שכן במועד הגשתה לא היה יו"ר מכהן), הרי שהיא הוגשה בחוסר סמכות. הרשות מציינת כי חוק ניירות ערך מייחד סמכויות קונקרטיות ליו"ר הרשות גם בגדרו של ההליך המנהלי, אך הגשת עתירה אינה אחת מהן. לכן, אין מניעה שגורם רלוונטי אחר ברשות יקבל החלטה על הגשתה. עוד ציין בא כוח הרשות, כי כשמונה יו"ר חדש לרשות הוא אשרר את הגשת העתירה, וככל שהיה פגם טכני ומינורי בהליך, הרי שהוא מאבד מחשיבותו.
- לעניין צירוף המסמכים נטען שהדבר נעשה בשים לב לכך שבמסגרת עתירה מנהלית בית המשפט אינו בוחן "בחינה ערעורית" כל אחת ממסקנותיו של המותב. העותרת עמדה על כך שבעתירה נכללות הפניות למסמכים, ללא צירופם, על מנת להבהיר שהדברים נתמכים בראיות שהוצגו בפני המותב. מדובר במסמכים המצויים גם ברשות לורנצי. מכל מקום, מובן שככל שבית המשפט מעוניין לעיין במסמך הוא יכול להורות על הגשתו, ומובן גם שככל שהיה על הרשות לצרף מסמכים, הרי שניתן לתקן זאת בקלות. העותרת הבהירה שככל שבית המשפט ימצא לנכון אין היא מתנגדת להגשת כלל המסמכים.
- אשר לטענה לפיה העותרת הוסיפה עובדות הנוגעות ללורנצי שתכליתן יצירת "אווירה" שלילית נגדו, נטען שאין בפסקה בודדת כדי להצדיק את סילוק העתירה על הסף. מכל מקום לא מדובר בראיות חדשות אלא באמירה בדבר התנהלות המשיב ולא הוספו עובדות הנוגעות להחלטה הנתקפת.
טענות הצדדים לעניין הסילוק על הסף במסגרת הדיון
- בא כוחה של הרשות חזר על הטענות שהועלו בתגובה לטענות הסף. לעניין הטענה הנוגעת לכך שלא היה יו"ר מכהן לרשות בעת הגשת העתירה, הבהיר כי היא אינה עומדת על טענת "האשרור" בדיעבד שאינה מהותית לשיטתה, ודי בטעמים האחרים לדחיית טענת המשיבים בהקשר זה.
- באת כוחו של לורנצי טענה שאין לקבל את עמדת הרשות לפיה הוועדה היא טריביונל מעין-שיפוטי. לתפיסתה, אם הייתה כזו, הייתה חייבת להיות עצמאית וללא תלות בעוד שבמציאות גוף זה מבצע את ההליך עבור הרשות. עוד הוסיפה, כי על מנת שתהיה לרשות זכות לעתור כנגד החלטת הוועדה חייב היה הדבר מצוין במפורש. עוד טענה, כי חיזוק לעמדתה ניתן למצוא בכך שמדובר בעתירה ולא בערעור, שכן תכליתה של עתירה היא לאפשר לפרט לעתור נגד הגוף המנהלי.
- אשר להגשת העתירה שעה שלא היה יו"ר רשות מכהן, נטען כי הדבר פסול. נטען, כי לא הובהר בסיס הסמכתו של "הצוות הניהולי המשותף" להגשת עתירה בשמה של הרשות. עוד נטען כי האשרור בדיעבד מצד יו"ר הרשות המכהן כיום הוא בבחינת "טריק" שלא מתקן את העדר הסמכות שבהגשת העתירה או את "עיקוף" לוחות הזמנים בהם יש להגיש עתירה על החלטת הוועדה. ביחס ליתר הטענות לסילוק על הסף חזרה באת כוח המשיב על טענותיה שבכתב.
טענות הצדדים לגוף העתירה