דיון והכרעה בטענות הסף
הגשת עתירה נגד ועדת האכיפה על ידי הרשות
- סעיף 52סא לחוק ניירות ערך קובע:
")א) עתירה מנהלית כאמור בסעיף 42ה לחוק בתי המשפט, על החלטת המותב כאמור בסעיף נא, תוגש בתוך 45 ימים מיום שקיבל את החלטת המותב.
(ב) הוגשה עתירה על החלטת המותב, בית המשפט רשאי לאשר את החלטת המותב, לבטלה, או לשנותה".
- לשון הסעיף אינה כוללת הוראה לפיה עתירה תוגש על ידי המפר בלבד. לורנצי טוען שהמסקנה מהעדר הוראה מפורשת היא שרשות ניירות ערך אינה רשאית להגיש עתירה. שכן רשות מנהלית רשאית לעשות רק את שהותר לה בדין. מכל מקום, לתפיסתו, גם מלשון החוק עולה שרק המפר רשאי לעתור נגד החלטת ועדת האכיפה. זאת, שכן סעיף 52סא(א) לחוק ניירות ערך קובע ש"עתירה תוגש תוך 45 יום מיום שקיבל את החלטת המותב". לטענתו יש לקרוא הוראה זו בצירוף לסעיף 52נא(א), הקובע כי ההחלטה תישלח ל"מפר". לכן, לדבריו, רק המפר נחשב כמי שקיבל את ההחלטה, ורק לו עומדת זכות העתירה.
לא אוכל לקבל טענה זו. החוק מגדיר את מסלול ההשגה על החלטת ועדת האכיפה ואת הערכאה שתכריע בה. רשות ניירות ערך היא צד להליך האכיפה המנהלי, והאפשרות להשיג עליה מבטאת את זכות הגישה שלה להליך ההשגה. על זכות הגישה לערכאות נאמר שהיא "...אם כל הזכויות" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ג 2078 (2014)) וממעמדה נובעת זהירות בקביעה כי היא נשללה מאחד הצדדים. אני סבורה, שבמצב דברים שבו נקבע בחוק המסלול להשגה על החלטת הוועדה, אין לקבוע שהגישה אליו נשללה מאחד הצדדים רק מהטעם שלא נאמר במפורש ששני הצדדים להליך זכאים לנקוט בו (השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד 2565 בה"ש 16 (2017)). אין גם מקום למסקנה כזו על יסוד פרשנות המבוססת על הוראות טכניות במהותן הנוגעות למסירת ההחלטה, מה גם שהלשון "קיבל" יכולה להכיל גם כל אחד מבעלי הדין בהליך.
- לורנצי טוען בנוסף, שכבר בשל כך שנקבע כי מסלול ההשגה על החלטת ועדת האכיפה הוא "עתירה מנהלית" ולא "ערעור" נובע שרק הפרט, כלומר המפר, רשאי להגישה. אך, כפי שצויין על ידי בית המשפט בעניין אדרי אל קיימות דוגמאות לא מעטות לעתירות שהוגשו על ידי רשויות, ובכלל זה גם רשות ניירות ערך (שם, פסקאות 65-64). דוגמאות אלה מלמדות שהגדרת הליך ההשגה אינה מלמדת כשלעצמה על הגבלת זהות העותרים.
- אך טענותיו של לורנצי אינן נטועות בפרשנות טכנית-צורנית של החקיקה. הן משקפות עמדה עקרונית לפיה העדר זכותה של הרשות להשיג על החלטת ועדת האכיפה מוצדק משיקולים של "איזון" ההליך, שבמסגרתו יש לרשות יתרון. בנוסף, הן מבוססות על תפיסה לפיה ועדת האכיפה תלויה ברשות ניירות ערך ומהווה למעשה חלק אינטגרלי ממנה. בשל כך, מתן זכות לרשות לעתור נגד החלטת הוועדה היא "אבסורד" שכן הדבר שקול ל"עתירה של הרשות על החלטה שלה".
- גם את טענותיו אלה של לורנצי לא אוכל לקבל.
ועדת האכיפה מונה שישה חברים. שניים מהם עובדי הרשות הכשירים לכהן כשופטי בית משפט מחוזי. חברים אלה ממונים על ידי יו"ר הרשות. ארבעת האחרים, הם שני בעלי מומחיות בתחום שוק ההון ושני משפטנים מומחים בתחומי המשפט הרלוונטיים. ארבעה אלה ממונים על ידי שר המשפטים (סעיף 52לב לחוק ניירות ערך). כאשר מחליט יו"ר הרשות לפתוח בהליך מנהלי, הוא ממנה מתוך ששת חברי הוועדה שלושה חברים שידונו בו. תמהיל חברי הוועדה מוכתב בחוק, כך שבכל מקרה השלושה שידונו הם - יו"ר הוועדה (אחד מבין שני עובדי הרשות הכשירים לכהן כשופט בית משפט מחוזי), מומחה בשוק ההון ומשפטן מומחה. כך שכל מותב הדן בהליך קונקרטי כולל אנשים המומחים בתחום המשפט ושוק ההון, ששניים מהם לא מונו לתפקיד על ידי יו"ר הרשות. כלומר, ועדת האכיפה אינה מותב "של הרשות", אינה מורכבת מעובדיה, והושם דגש בחוק על מקצועיותם ומומחיותם של חבריה. לכך יש להוסיף, שהחלטות המותב מתקבלות ברוב דעות (סעיף 52לח(ב)), וקולותיהם של כלל חברי הוועדה הם שווים.