אמנם, יו"ר הרשות רשאי להעביר חבר מכהונתו בוועדה, אך זאת רק בהתקיים הנסיבות שפורטו בחוק ניירות ערך, ורק אם ניתנה הסכמת שר המשפטים (סעיף 52 לה(ב) לחוק ניירות ערך). נכון גם שלוועדה זיקה פונקציונאלית לרשות. בין היתר, דיוניה מתקיימים במשרדי הרשות, סדרי הדין של הוועדה מפורסמים באתר הרשות וגם החלטותיה, והתפטרות חבריה נעשית במסירת מכתב ליו"ר הרשות (סעיף 7.2 לסדרי הדין לעבודת ועדת האכיפה המנהלית, סעיפים 52ס(א), לט(ב), לה(א) לחוק ניירות ערך, בהתאמה). אך זיקה פונקציונלית זו אינה משנה מאופיה של ועדת האכיפה כפי שתואר לעיל.
מכאן שלא ניתן לקבל את העמדה לפיה ועדת האכיפה היא "זרוע" של רשות ניירות ערך וגם לא ניתן לומר שהשתיים חד הן. מדובר בטריבונל מנהלי מקצועי שלחבריו יש מומחיות מיוחדת בתחום המשפטי והכלכלי (עת"מ (מחוזי ת"א) 37447-10-13 אפריקה ישראל תעשיות בע"מ נ' רשות ניירות ערך, פסקה 33 (2.8.2014) (להלן: עניין אפריקה ישראל (היקף הביקורת השיפוטית)).
- יתרה מזו, לורנצי טוען שקביעה לפיה הרשות זכאית לעתור על החלטות הוועדה תוביל ליצירת תלות מוגברת ברשות ופגיעה בעצמאות יושבי ראש המותב שהארכת כהונתם היא בשיקול דעתו של יו"ר הרשות. אך לטעמי היפוכם של דברים נכון. שהרי, האפשרות לעתור נגד החלטת ועדת האכיפה, משמעה שככל שהרשות סבורה שנפלה טעות בקביעת הוועדה פתוחה בפניה הדרך לעתור לבית המשפט. בכך שגם מבחינת הרשות החלטת הוועדה אינה "סוף פסוק" יש כדי להקטין "תמריצים" נטענים להפחתת עצמאותה של הוועדה, ככל שכאלה קיימים (ולא בוססה הטענה לקיומם), ולא להגדילם.
לא אוכל לקבל גם את עמדת לורנצי לפיה משמעות הכרה באפשרות מצד הרשות לעתור נגד החלטת הוועדה היא מתן אפשרות ל"מקצה שיפורים" וכי בית המשפט מהווה "רשת בטחון". שהרי מאליו מובן שהחלטת הרשות לעתור נגד החלטת הוועדה לא מוליכה, מניה וביה, למסקנה כי היא תזכה בעתירתה.
- לא אוכל גם לקבל את העמדה שקביעה לפיה הרשות אינה יכולה לעתור נגד החלטת הוועדה מבטאת את רצון המחוקק "לאזן" את עודף כוחותיה של הרשות במסגרת ההליך המנהלי. אכן, הרשות היא שפותחת בהליך המנהלי, מנהלת את החקירה, ומעבירה למותב את החומר שלדעת יו"ר הרשות נחוץ לניהול ההליך. מן הצד השני מי שהוגש נגדו הליך זכאי לטעון את טענותיו בכתב ובעל פה, ולבקש זימונם של אנשים נוספים להופיע בפני המותב (סעיף 52 מט לחוק ניירות ערך). מכל מקום, אפילו אם נאמר שלרשות יש "עודף כוחות" על אלה המוקנים למפר במסגרת הליך האכיפה אין בכך כדי להוביל למסקנתו של לורנצי. שכן לא נובעת מכך המסקנה ש"איזונו" של עודף זה נעשה באמצעות הטלת מגבלה על יכולתה של הרשות להשיג על החלטת הוועדה.
- אני סבורה, כי שיקולים הנוגעים לקביעת כללים מנחים להתנהלות הרשות, תומכים בעמדה לפיה מוקנית לה הזכות לעתור נגד החלטת ועדת האכיפה. כפי שיבואר להלן, מקובלת עלי התפיסה לפיה הבחירה במסלול השגה של "עתירה" מכתיבה את היקף הביקורת השיפוטית של בית המשפט, כך שהיא ממוקדת בשאלות המשפטיות ולא בהכרעה העובדתית. אם גם לאחר שוועדת האכיפה דחתה את עמדתה המשפטית של הרשות, מוסיפה הרשות להחזיק בה, יש חשיבות לכך שהיא תוכל להביא את עמדתה בפני בית המשפט. זאת, על מנת שייקבעו כללים ברורים ומנחים בסוגיות משפטיות (ר' עניין אפריקה ישראל (היקף הביקורת השיפוטית), פסקה 48). הערך בקביעת כללים משפטיים ברורים הוא רב, בין אם כללים אלה נקבעים נוכח החלטת ועדה שקיבלה את עמדת הרשות או כזו שדחתה אותה. ניתן אף לומר, שמקום בו ממשיכה הרשות להחזיק בעמדה שאינה עולה בקנה אחד עם קביעת הוועדה, ערכה של הביקורת השיפוטית הוא רב במיוחד. הרשות היא המאסדר בתחום ניירות הערך. משכך, הכוונת התנהלותה בדרך של קביעת כללים מנחים היא בעלת חשיבות רבה, ובמובן זה תורמת אף להבטחת השמירה על האיזונים הנדרשים. בהקשר זה מקובלים עלי דבריו של כבוד השופט י' שרביט בעניין אדרי אל לפיהם הכרה בזכותה של הרשות לעתור על החלטות הוועדה מקדמת את תכליותיו של חוק ניירות ערך, וכלשונו "הזכות להגיש עתירה כאמור תאפשר בקרה שיפוטית שתטייב את החלטות הוועדה, תשפר את ההגנה על משקיעים בשוק ההון ותקדם את יכולתה של רשות ניירות ערך למלא את תפקידה, שהוא כידוע 'שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך'..." (שם, פסקה 65, הדגשות במקור, מ.ר).
- מכאן, שלתפיסתי הרשות רשאית לעתור נגד החלטת ועדת האכיפה המנהלית, ובהתאם למסקנה זו, אבחן את טענות הסף הנוספות שהעלה לורנצי.
טענות הסף הנוספות
- לורנצי טוען שהעתירה הוגשה בחוסר סמכות, משום שבמועד הגשתה לא כיהן יו"ר לרשות - שהוא היחיד שמוסמך להחליט על הגשת עתירה מנהלית. עוד נטען שהעתירה הוגשה ללא מסמכים מהותיים הנדרשים לפי תקנות סדרי הדין, וכי הרשות כללה טענות חדשות בניסיון פסול לייצר רושם שלילי כלפי לורנצי.
אני סבורה שגם בטענותיו אלה של לורנצי אין כדי להצדיק סילוקה של העתירה על הסף.
- החוק אינו קובע שהגשת עתירה היא בסמכותו הייחודית של יו"ר הרשות. משקבעתי שהרשות רשאית להגיש עתירה, ובהעדר דרישה מפורשת בלשון החוק, אין בסיס לקביעה לפיה בהיעדר יו"ר מכהן מושבתת הרשות מיכולתה לעתור לבית המשפט. אין גם להקיש לעניין הסמכות להורות על הגשת עתירה מהסמכות להורות על פתיחה בהליך מנהלי. שהרי, הגשת העתירה היא השגה על החלטת הוועדה בהליך שכבר הוחלט על ניהולו. בנסיבות העניין, אני סבורה כי בכך שההחלטה על הגשת העתירה התקבלה על ידי צוות משותף שהורכב מבכירי הרשות, לרבות נציג משפטי, אין כדי להביא לסילוק העתירה על הסף.
- לעניין אי צירוף מסמכים אציין, כי יש טעם בעמדת לורנצי לפיה היה על הרשות לצרף לעתירתה, לכל הפחות, את המסמכים אליהם הפנתה. גם בהינתן היקף הביקורת השיפוטית המסורה לבית משפט הדן בעתירה, צירוף המסמכים אליהם מפנה הרשות בעתירתה נדרש ולו לשם הבנת טיעוניה באופן ממשי. עם זאת, העדר צירוף המסמכים אינו מצדיק את סילוק העתירה על הסף. וודאי שלא ניתן לומר שהעניין העומד לפני הופך ל"תיאורטי" (פס' 110 לתגובת לורנצי). לורנצי עצמו צירף מסמכים רבים, והרשות הבהירה כי ככל שיידרשו מסמכים נוספים אין מניעה מהגשתם. גם הטענות בדבר יצירת "אווירה", על מנת "להשחיר" את לורנצי בפני בית המשפט אינן מובילות לסילוק העתירה. אציין כי לטעמי, ראוי היה שטענות עובדתיות שאינן רלוונטיות ומציגות את לורנצי באור בלתי מחמיא לא היו מועלות. אך אין בהן כדי להקים, ולו בקירוב, טענה לחוסר ניקיון כפיים מצד הרשות.
- מכאן, שלא מצאתי כי יש בטענות המשיבים כדי להצדיק מניעת גישה של רשות ניירות ערך להליך שיאפשר ביקורת שיפוטית על החלטת הוועדה.
ומכאן לדיון בטענות לגופם של דברים.