כמו כן, בדברי ההסבר להצעת חוק המעצרים מודגש כי "העיכוב נקבע למטרות המפורטות בחוק (בירור זהות וצרכי חקירה, כאשר נקבעת התייחסות שונה לעיכובו של חשוד ושל עד, בדיקת רשיונות וחיפוש וכן תישאול במחסום דרכים)" (שם, עמ' 327). אף מדברים אלו עולה כי בירור זהות הוא אחת משתי התכליות של עיכוב חשוד או עד. באופן דומה, בפתח הדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט שעסק בפרק העיכוב שבהצעת חוק המעצרים, ציין שר המשפטים דאז, דוד ליבאי, את הדברים הבאים:
"זו פעם ראשונה שמכניסים בחוק הישראלי את מושג העיכוב כמושג נפרד ונבדל ממעצר, ולכן הוא דורש הגדרה [...] בסעיף 65 [סעיף 67 בחוק העדכני - י"ו] נקבעו סמכות העיכוב ועילות העיכוב, לאיזו מטרה מותר לעכב: לצורך בירור זהות ולצורך חקירה. עד היום זה לא היה" (פרוטוקול ישיבה 336 של ועדת החוקה, חוק המשפט, הכנסת ה-13 (22.5.1995), עמ' 16).
- לנוכח האמור, אינני מקבלת את טענת המשיבה, שלפיה לנוכח הסמכויות המוקנות בסעיפים 68-67 לחוק המעצרים, אין להסיק מהם כי דרישה מאדם להזדהות בנסיבות המפורטות בסעיף 4א(5) לנוהל מותנית ב"יסוד סביר לחשד".
- המשיבה מוסיפה וטוענת, כי בעניין טבקה נקבע שהפעלת הסמכות לפי סעיף 2 לחוק תעודת זהות איננה מותנית בקיומו של "חשד סביר"; וכי לפיכך, סעיף 4א(5) לנוהל אינו מעורר קושי.
אף טיעון זה אין בידי לקבל.
אכן, הפעלת הסמכות לפי סעיף 2 לחוק תעודת זהות איננה בהכרח מותנית בקיומו של "יסוד סביר לחשד". כך, כמפורט לעיל, בסעיפים 4א(1)-(4) לנוהל מפורטות ארבע עילות להפעלת הסמכות הנדונה, שאינן מותנות בקיומו של "יסוד סביר לחשד" לביצוע עבירה. הדבר נובע מכך שבניגוד לסעיף 4א(5) לנוהל, ארבע העילות הנ"ל אינן עוסקות באותה מערכת נסיבות שבה עוסקים סעיפים 68-67 לחוק המעצרים. לפיכך, עילות אלו אינן מרוקנות מתוכן את נוסחת האיזון שנקבעה בסעיפים האמורים בחוק המעצרים, ומכאן שאין הכרח להחריגן מגדר תחולתו של סעיף 2 לחוק תעודת זהות. זאת, כמובהר, לעומת סעיף 4א(5) לנוהל, שהותרתו על כנו תוביל לעקיפת נוסחת האיזון הנדונה ולריקונה מתוכן מעשי.
- עוד נטען על-ידי המשיבה, כי ביטול סעיף 4א(5) לנוהל יפגע קשות בפעילות המשטרה, משום שהסמכות לדרוש מאדם להזדהות היא כלי בסיסי, מידתי והכרחי בעבודתה; זאת, בפרט בנסיבות המפורטות בסעיף הנ"ל, אשר נוגעות לליבת תפקידי המשטרה - שמירה על הסדר הציבורי, מניעת עבירות ותפיסת עבריינים.
אכן, אין בקביעותיי דלעיל כדי לשלול את טענות המשיבה, בדבר חשיבות סמכותה לדרוש מאדם להזדהות, על מנת לאפשר לה למלא כדבעי את תפקידיה. עם זאת, כמבואר לעיל, בנוגע לנסיבות המפורטות בסעיף 4א(5) לנוהל, המחוקק הוא שהכריע - במסגרת סעיפים 68-67 לחוק המעצרים - כי הרף הנדרש להפעלת הסמכות הנדונה הוא "יסוד סביר לחשד" לביצוע עבירה. כאמור, רף זה משקף את הכרעת המחוקק, בדבר האיזון הראוי בין התכליות שעניינן מתן כלים למשטרה לביצוע תפקידיה ושמירה מרבית על זכויות אדם. לנוכח האמור, הרי שהלכה למעשה, טענתה הנדונה של המשיבה משמעותה שהרף האמור שנקבע בחוק המעצרים מקשה עליה למלא את תפקידיה. ברם, איזון זה שנקבע בחוק המעצרים אינו עומד לביקורת בענייננו, כי אם נתון לנו כיסוד לבחינת שאלת פרשנותו של סעיף 2 לחוק תעודת זהות.
- לסיכום חלק זה, חוק המעצרים נועד להסדיר את מוסד ה"עיכוב" - שעמו נמנית גם הסמכות לפי סעיף 2 לחוק תעודת זהות - וקובע כי על מנת לעכב חשוד או עד כדי לדרוש ממנו להזדהות, נדרש "יסוד סביר לחשד". רף זה נחקק בכובד ראש ומשקף את נוסחת האיזון שקבע המחוקק, בין הצורך ליתן למשטרה כלים למילוי תפקידיה לבין הצורך להבטיח שמירה מרבית על כבוד האדם ועל זכויותיו; צורך אשר נקבע כעיקרון יסוד בחוק המעצרים ומבטא את עיקרון המידתיות החוקתי. בנסיבות אלו, פרשנות סעיף 2 לחוק תעודת זהות, באופן שמקנה סמכות לעכב אדם על מנת לדרוש ממנו להזדהות בשל "חשש" לביצוע עבירה - שאינו עולה כדי "יסוד סביר לחשד" - משמעותה ריקון מתוכן של ההסדרים המפורשים שנקבעו בסעיפים 68-67 לחוק המעצרים, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם כללי הפרשנות הנוהגים עמנו.
לנוכח כל האמור, אני סבורה כי יש להורות על ביטולו של סעיף 4א(5) לנוהל.