א. רימלט [חבר הוועדה - י"ע]: אני מתנגד לנציבות, כי צריך להיות אדם אחד שעליו מוטלת האחריות לשירות. [...]
היו"ר ע' גוברין: [...] אני מתנגד להצעת חבר-הכנסת ריפתין לקבוע נציבות ולא נציב. צריכה להיות כתובת האחראית לשירות.
[בשלב זה נערכו הצבעות, ונדחו ההצעות שהועלו בישיבה - י"ע]
שר המשפטים: יש ענין להעלות קצת את המשרה של נציב השירות ולהדגיש את חשיבותה. זו משרה שנושאה נמצא במאבק תמידי עם השרים, כי השרים אינם יכולים לעשות דבר, אינם יכולים להעלות בדרגה, בלי הסכמת הנציב.
[סוף הישיבה - י"ע]"
(פרוטוקול ישיבה 12 של ועדת העבודה, הכנסת ה-3 (14.1.1959), בעמ' 10-9; ההדגשות הוספו - י"ע).
- הנה כי כן, לפנינו דיון מפורש בהצעת סעיף 6 לחוק המינויים, ובמהות תפקידו של נציב שירות המדינה. בשיח זה השתתפו גורמים שונים - חברי ועדת העבודה, שר המשפטים, וכן נציגים מטעם נציבות שירות המדינה - ועולה ממנו תפיסת הגורמים הרלוונטיים מזמן אמת באשר למהות תפקידו ולעצמאותו של נציב שירות המדינה.
מה ניתן ללמוד מן "הישיבה האבודה" על תפקיד הנציב?
- תחילה, אבקש לעמוד דווקא על מה לא ניתן ללמוד ממנה. הנוכחים בישיבה קיימו שיח משמעותי על אודות תכלית תפקידו של הנציב, אך לא הזכירו ולו פעם אחת את הצורך בדמיון בתפיסות עולם או בקרבה רעיונית בין הנציב ובין הממשלה שממנה אותו. [ודוק: אמירתו של מר אלוני כי לנציב יש "פונקציה מטעם הממשלה", הובאה לשם תיאור תחומי אחריותו של הנציב, בזיקה לשאלה אם יש למנות לתפקיד אדם יחיד או ועדה מרובת-חברים. על סמך הקשרם המלא של הדברים, ברי כי לא ניתן לראות בכך כגושפנקה למינוי נציב "מטעם".]
- למעשה, אמירותיהם של הנוכחים בוועדה מתכנסות כולן לכיוון אחד - שלפיו תכליתו של תפקיד הנציב אינה רק לשמש כזרוע ביצועית של הממשלה, אלא במידה רבה ההיפך: השיח בוועדה על תפקיד הנציב עסק בצורך להעלות את קרנה של משרת נציב שירות המדינה "ולהדגיש את חשיבותה" (כדברי שר המשפטים דאז), וזאת בראי "המעמד החשוב והאחראי של הנציב" (כדברי ח"כ כהן).
- תכלית זו מתכתבת עם תכליותיו הכלליות של חוק המינויים, בדבר קידום מקצועיות וא-פוליטיות בשירות הציבורי. ודוק: לא רק שהיא עולה בקנה אחד עם תכליות אלו מבחינה עקרונית, אלא שהקֶּשֶׁר לתכליות אלו עולה גם מדברי הנוכחים בישיבה, אשר הדגישו את הצורך לחזק את מעמדו של נציב שירות המדינה אל מול שרי הממשלה באופן ספציפי. כך, שר המשפטים דאז ציין כי "זו משרה שנושאה נמצא במאבק תמידי עם השרים", וח"כ ריפתין הדגיש כי את החשיבות בכך "שהממשלה כולה תמנה את נציב השירות ולא שר אחד". במקביל לכך עמד מר אריאן על מאפיין רלוונטי נוסף, כאשר התייחס לחברי הוועדה המכהנים במנגנון מקביל בארה"ב (שם לדבריו "דומה נציבות השירות לזו שלנו"), ובחר להדגיש באופן ספציפי כי "אי-תלותם מובטחת בחוק".
[במאמר מוסגר, מעניין לציין כי יו"ר ועדת העבודה, ח"כ גוברין, הביע בהמשך ביקורת על המנגנון המקביל בארה"ב, אשר לעמדתו אינו מנותק די הצורך מן הממשל. וכך ציין ח"כ גוברין בדיון במליאה לקראת הקריאה השנייה והשלישית, במענה לדברי ח"כ משה קלמר: "עד כמה שלמדתי את הדברים, אני יודע שבארצות-הברית זה בדיוק להיפך. כאשר הולך הנשיא - הוא לוקח אתו את כל האדמיניסטרציה; הולכת מפלגה זו - היא לוקחת את כל האדמיניסטרציה. האם את זאת אתה מציע לנו?" (ד"כ 6.4.1959, 1929).]
- כאמור, דומה כי תכליתו של תפקיד הנציב מקרינה כשלעצמה על דרך המינוי שאותה בוחרת הממשלה בגדרי הפטור ממכרז שניתן לה. עם זאת, הנוכחים בישיבה לא הרחיבו בדיבור על אודות התכלית הספציפית של הפטור ממכרז לפי סעיף 19 לחוק. בנסיבות אלו, ראוי להתעכב על אמירתו של ח"כ ריפתין, שלפיה הוא "רואה זאת כחיוב שהממשלה כולה תמנה את נציב השירות ולא שר אחד". אמירה זו, שעליה איש מהנוכחים בישיבה לא השיג, היא למעשה ההתייחסות הישירה ביותר שניתן למצוא בהליך חקיקת חוק המינויים, לשאלת דרך המינוי של נציב שירות המדינה.
- מאמירתו של ח"כ ריפתין ניתן בעיניי להבין שהמחוקק שקל בזמן אמת את האפשרות לקבוע שהנציב ייבחר על ידי אחד משרי הממשלה - ובחר במודע לדחותה. ודוק: דברים אלו מקבלים משנה חשיבות בזוכרנו כי ראש הממשלה נמנה אף הוא עם שרי הממשלה. אזכיר בהקשר זה כי במנגנון שאימצה הממשלה בענייננו, ראש הממשלה מחזיק בכוח לבחור לבדו את המועמד הרצוי על ידו לתפקיד הנציב - ומועמד זה מובא לבדו לאישור ועדת המינויים ובהמשך גם לחברי הממשלה, מבלי שניתן למי מהגורמים הללו פתח להציע מועמד חלופי.
- לפיכך, אמירה זו של ח"כ ריפתין מספקת תימוכין לטענה שאותה דחה חברי השופט מינץ (בפסקה 65 לחוות דעתו), לפיה אילו המחוקק ראה במשרת הנציב כמינוי אישי של ראש הממשלה, חזקה כי היה מציין זאת בלשון החוק, כפי שעשה ביחס לתפקידים מסוימים אחרים. חברי ציין כי טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם "כוונת המחוקק לאפשר גמישות במינוי", וכי "המסקנה שעדיף שהגורם המציע יהיה גורם חיצוני לחלוטין לגורם הממנה על פי החוק, מוקשית עד מאוד" (שם). אולם, כפי שראינו, הדיונים על סעיף 6 אינם כוללים תימוכין לכוונה לאפשר גמישות הליכית דווקא, אלא לכוונה לבצר את מעמדו של נציב שירות המדינה על רקע נקודות החיכוך בינו ובין שרי הממשלה. בנסיבות אלו, אך מתבקשת המסקנה כי הנציב שייבחר לא יהיה "מזוהה" עם שר ספציפי בממשלה (לרבות ראש הממשלה), אף אם אותו שר אינו ממנה את הנציב בעצמו אלא "רק" מאתר אותו, מראיין אותו, בוחר בו ומציע אותו ליתר חברי הממשלה כמועמד יחיד, בבחינת take it or leave it. ממילא, איני סבור כי קיים פגם אינהרנטי בכך שהמציע יהיה "גורם חיצוני לחלוטין לגורם הממנה"; הרי כך פועל מנגנון ועדת האיתור (מנגנון שאותו יזמה וקבעה הממשלה עצמה), המשמש גם כיום למינוי משרות רבות הפטורות ממכרז, וברי כי גורם חיצוני עשוי להחזיק בידע ובהיכרות מקצועית שיסייעו בהבאת מועמדים טובים בהרבה מאלו שראש הממשלה מסוגל לאתר בכוחות עצמו: "ועדת איתור כזו מכנסת תחת קורתה אנשי מקצוע רלוונטיים ובעלי מומחיות בדבר, שבכוחם לאסוף מידע, ליצור תשתית עובדתית ולגזור ממנה מסקנות והמלצות" (בג"ץ 5599/11 אגודת העיתונאים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 [נבו] (24.11.2011)).
[שתי הערות במאמר מוסגר: