שנית, הממשלה החליטה לסווג את כלל המשרות הפטורות ממכרז - בין אם מכוח הוראת פטור מפורשת בחוק ובין אם מכוח הסמכות המוקנית לה בסעיף 21 לחוק - לשתי קטגוריות: האחת, משרות שמינויין ייעשה לאחר שתיערך בדיקה של כישוריו והתאמתו של המועמד לתפקיד על ידי ועדת מינויים; השנייה, משרות שאיושן ייעשה בדרך של ועדת איתור. בכל הנוגע למשרת הנציב, זו סווגה במסגרת החלטה 345 כמשרה הטעונה בחינה של ועדת מינויים, לצד יתר המשרות הפטורות ממכרז מכוח הוראת חוק מפורשת ולצד המשרות שסווגו על ידי הממשלה בהחלטתה כמשרות ביצוע מדיניות. לעומת זאת, לגבי המשרות שסווגו על ידי הממשלה כמשרות מקצועיות ורגולטוריות, נקבע כי איושן ייעשה באמצעות ועדת איתור.
- למען שלמות התמונה יוער כי למעלה מעשור לאחר החלטה 345, ועל רקע ביקורת של מבקר המדינה, גיבשה נציבות שירות המדינה בשיתוף עם משרד המשפטים מסמך אמות מידה ליישום ההחלטה האמורה (נציבות שירות המדינה "אמות מידה לבחינת התאמתן של משרות עתידיות להליכים ולעקרונות שנקבעו בהחלטת הממשלה מס' 345 מיום 14.9.1999" (1.4.2012) (להלן: מסמך אמות המידה)). במסמך זה פורטו בין היתר המאפיינים של משרות ביצוע המדיניות שלגביהן ניתן לקבוע כי איושן ייעשה בפטור ממכרז בכפוף לבדיקת ועדת מינויים; וכן מאפייניהן של המשרות המקצועיות והרגולטוריות שניתן להורות לגביהן על פטור ממכרז בכפוף לאיוש המשרה בדרך של ועדת איתור.
- ובחזרה לענייננו. כאמור, על פי החלטה 345, משרת הנציב טעונה בחינה של ועדת מינויים. אלא שוועדת המינויים של נציבות שירות המדינה פועלת כאמור ברגיל בהרכב של שלושה: נציב שירות המדינה המכהן ושני אנשי ציבור הנבחרים מתוך רשימת אנשי הציבור של ועדת המינויים בנציבות. אלא שעובדת היותו של הנציב חלק מהרכב ועדת המינויים הערימה קשיים על יישומה של החלטה 345 ככתבה וכלשונה בכל הנוגע למינוי מחליפו בתפקיד. על רקע זה, במסגרת המינויים למשרת נציב שירות המדינה שנערכו לאחר החלטה 345, התקבלו החלטות ממשלה שהחילו את ההיגיון הטמון בה, תוך עריכת התאמות שנועדו להביא לכך שהנציב המכהן לא יישב בוועדה הדנה במחליפו.
- כך, בשנת 2010, לצורך בחירת מחליף קבוע לנציב עו"ד הולנדר, החליטה הממשלה על מינוי ועדה מיוחדת שתחווה דעתה על אודות כשירותו והתאמתו של מועמד ראש הממשלה להחליפו בתפקיד (החלטה 2466 של הממשלה ה-32 "מינוי ועדה מיוחדת למתן חוות דעת על המועמד לתפקיד נציב שירות המדינה" (21.11.2010)). באותה החלטה נקבע כי הוועדה תכלול את השופט בדימ' דן ארבל כיו"ר הוועדה, ושתי נציגות ציבור החברות בוועדת המינויים של הנציבות. בהמשך הודיע המועמד שנבחר על ידי ראש הממשלה על הסרת מועמדותו, ועל כן הועבר לבדיקת הוועדה מועמד נוסף - עו"ד משה דיין. בהתאם לכך התכנסה הוועדה ובעקבות המלצותיה ביום 29.5.2011 מונה לתפקיד עו"ד דיין.
יצוין כבר עתה כי טרם המינוי הוגשה לבית משפט זה עתירה בה נטען כי מינוי נציב שירות המדינה צריך שייעשה בדרך של ועדת איתור (בג"ץ 2699/11 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל [נבו] (17.5.2011) (להלן: בג"ץ 2699/11)). עתירה זו, שעוד יורחב הדיבור לגביה בהמשך, נדחתה פה אחד תוך שנקבע בה כי אין כל חובה משפטית למנות את נציב שירות המדינה דווקא באמצעות ועדת איתור.
- בשנת 2017, לקראת סיום כהונתו של עו"ד דיין כנציב, התקבלה גם כן החלטת ממשלה על מינוי ועדה מיוחדת שתחווה דעתה בדבר כשירותו והתאמתו של המועמד להחלפתו בתפקיד (החלטה 2651 של הממשלה ה-34 "מינוי ועדה מיוחדת למתן חוות דעת על המועמד לתפקיד נציב שירות המדינה" (14.5.2017)). בהתאם לכך מונה ליו"ר הוועדה השופט בדימ' חנן אפרתי, ולצדו נבחרו שני נציגי ציבור. גם בפעם ההיא הוליד הליך המינוי עתירה לבית משפט זה, בה נתקף אופן בחירת נציגי הציבור (בג"ץ 7455/17 נץ-צנגוט נ' ראש הממשלה [נבו] (7.5.2018) (להלן: עניין נץ-צנגוט)). בעקבות עמדת המדינה באותה עתירה, לפיה מטעמים מעשיים והגם שהדבר אינו מתחייב, היא תפעל למינוי מחדש כך שנציגי הציבור ייבחרו בוועדה המיוחדת לפי הסבב הנוהג למינוי ועדות המינויים בנציבות (סבב קבוע בסדר אלפביתי), נמחקה העתירה והמתווה עליו הודיעה המדינה עוגן בהחלטת ממשלה נוספת (החלטה 3793 של הממשלה ה-34 "אופן מינוי ועדת המינויים המיוחדת למתן חוות דעת על המועמד לתפקיד נציב שירות המדינה ותיקון החלטת ממשלה" (13.5.2018) (להלן: החלטה 3793)). במסגרת החלטה זו חזרה הממשלה וציינה כי לשם מינוי נציב שירות המדינה תוקם ועדת מינויים מיוחדת שתחווה את דעתה על המועמד לתפקיד; כי יושב הראש שלה ימונה על ידי הממשלה ולצדו יכהנו שני נציגי ציבור לפי סבב בחירת נציגי הציבור לוועדות המינויים בנציבות שירות המדינה; וכי בהתאם לכך ימונו לוועדה בראשות השופט בדימ' אפרתי שני נציגי ציבור שייבחרו לפי סבב כאמור. לצד זאת הובהר כי:
"ד. ההחלטה תקפה לבחירתו של נציב שירות המדינה הבא וכי הממשלה תידרש בעתיד לנוהל שיגובש על ידי היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה לגבי דרכי מינויו של נציב שירות המדינה".
- בהתאם להחלטה זו התכנסה הוועדה המיוחדת בראשות השופט בדימ' אפרתי. בטרם פגשה הוועדה את המועמדת שהובאה לבדיקתה, קיימו חבריה פגישות עם מנכ"לי משרדי ממשלה ונציבי שירות המדינה בעבר ובהווה, עובדי מדינה בכירים ונציגי ארגונים שונים, ועל סמך המידע שאספו בפגישות גיבשו רשימת תבחינים להתאמה לתפקיד הנציב. רשימה זו כללה שתי דרישות סף (לעניין השכלה ולעניין ניסיון ניהולי בכיר) וכן התייחסות לכישורים מיוחדים, להיעדר כשלים בעבודות קודמות, ולחזונו של המועמד ביחס לשירות הציבורי. על יסוד תבחינים אלה בחנה הוועדה את המועמדת שהובאה לבחינתה על ידי ראש הממשלה, ולבסוף מצאה שלא להמליץ עליה מכיוון שלא עמדה במרבית התבחינים. בעקבות זאת הובא לבחינת הוועדה פרופ' דניאל הרשקוביץ, ומשלא מצאה מניעה למינויו, הוא מונה לתפקיד.
החלטת הממשלה מושא דיוננו
- בסמוך למועד תום כהונתו של פרופ' הרשקוביץ (שהייתה צפויה להסתיים בחודש ספטמבר 2024), ביום 29.5.2024 העבירה היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה (להלן: משרד רה"מ) חוות דעת ליועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת) בדבר אופן מינוי נציב שירות המדינה. במסגרת חוות הדעת נסקרה עמדת הייעוץ המשפטי למשרד רה"מ בדבר התאמת כל אחת מהדרכים המוכרות לאיוש משרות בכירות בשירות המדינה - ועדת מינויים, ועדת איתור ו-הוועדה המייעצת, למינוי נציב שירות המדינה. מסקנת חוות הדעת הייתה כי "האפשרות המגשימה בצורה הטובה ביותר את התכליות של מינוי נציב שירות מדינה עצמאי בדעותיו ובעל כישורים מתאימים לתפקיד" היא ועדת איתור בהרכב של חמישה חברים כדלקמן: שופט בדימ' של בית המשפט העליון, שימנה נשיא בית המשפט העליון בהסכמת ראש הממשלה; היועצת המשפטית לממשלה או נציגה; מי שכיהן בעבר כנציב שירות המדינה או מנכ"ל משרד מטה ממשלתי לשעבר (משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד המשפטים), שימנה מנכ"ל משרד רה"מ בהסכמת היועצת; איש אקדמיה המיומן בתחום המשפט הציבורי, שייבחר בידי הדיקנים של הפקולטות למשפטים באוניברסיטאות ובמכללות בישראל; ונציג ציבור, בעל ניסיון מקצועי משמעותי בתחומים הנוגעים לליבת העיסוק של המשרה, שימונה על ידי מנכ"ל משרד רה"מ בהסכמת היועצת.
- זמן קצר לאחר מכן, ביום 13.6.2024 פנה מזכיר הממשלה לייעוץ המשפטי למשרד רה"מ, בבקשה לערוך הצעת החלטה למנות את נציב שירות המדינה באמצעות הוועדה המייעצת. משנענה כי הייעוץ המשפטי למשרד רה"מ פועל לגיבוש הצעת נוהל בהתאם להחלטה 3793, פנה מזכיר הממשלה למשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-מינהלי) (להלן: המשנה ליועצת) וציין כי נוכח סד הזמנים הקצר, ובהתחשב בחשיבות המינוי לתפקיד, מוצע על ידי הממשלה הליך מינוי שיחול ביחס לנציב שירות המדינה הבא בלבד. בהצעת ההחלטה שצורפה לפנייה הוצע לקבוע כי באופן חד-פעמי יתווסף תפקיד נציב שירות המדינה לשבעת התפקידים הנבחנים על ידי הוועדה המייעצת, תוך החלפת הנציב המכהן, החבר בוועדה זו, במי שכיהן כנציב שירות המדינה בעבר או כמנכ"ל משרד בעבר ואינו מכהן בתפקיד בשירות המדינה כיום.
- ביום 18.6.2024 הועברה ליועצת המשפטית לממשלה חוות דעתו של המשנה ליועצת הן בהתייחס לחוות דעת הייעוץ המשפטי למשרד רה"מ, הן בהתייחס לקביעת הליך מינוי חד-פעמי והן בהתייחס לתוכן הצעת ההחלטה שהעביר מזכיר הממשלה.
באשר לחוות דעת הייעוץ המשפטי למשרד רה"מ, צוין כי יישום הכללים הקיימים בנוגע לדרכי המינוי של בעלי משרות בכירות בשירות המדינה, על המאפיינים הייחודיים של משרד הנציב, מוביל למסקנה כי יש למנות את נציב שירות המדינה בדרך של ועדת איתור. צוין כי מינוי שכזה הולם את הכללים הנוגעים לדרכי מינוי של בעלי משרות בכירות בשירות המדינה, מאפשר להגשים בדרך המיטבית את התכליות שבבסיס המינוי לתפקיד זה, ומבטיח כי לתפקיד יתמנה מי שמחזיק בכשירות ובניסיון המתאימים ושמסוגל למלא אותו בעצמאות וללא משוא פנים. כמו כן צוין כי הרכב הוועדה שהוצע על ידי הייעוץ המשפטי למשרד רה"מ נותן מענה ראוי ומאוזן לשיקולים האמורים, לצד קביעת דרישות כשירות ותנאי סף לתפקיד. בנוסף צוין כי החשיבות בהקמת ועדת איתור בהרכב המוצע מקבלת משנה תוקף על רקע התפתחויות מהשנים האחרונות, לרבות אירועים שחידדו לאחרונה את החשיבות המשטרית הגדולה בעצמאות מוסד נציבות שירות המדינה.