(-) המנגנון שהותקף בעתירות: יש לזכור במדויק מהי ההחלטה המינהלית המותקפת - לא מינוי ממשלתי ישיר, חסר גבולות ורסנים, אלא מינוי שייבחן באמצעות ועדת מינויים, אשר מורכבת משופט בדימוס ומשני נציגי ציבור, הנבחרים לפי סבב המנוהל על-ידי נציבות שירות המדינה; ועדה בלתי-תלויה שתפקידה לבחון היבטי מקצועיות, טוהר מידות והעדר זיקה פוליטית לגורם הממנה (לגבי יתר מאפייני הוועדה, ראו דברי חברי, השופט מינץ, בפסקאות 2 ו-106). הוי אומר: קיימים גם קיימים מנגנונים להבטחת תקינות המינוי.
- בהינתן כלל המצוין, התקשיתי - ועודני מתקשה - למצוא הצדקה להתערבותנו בהחלטות הממשלה שעל הפרק, מכוחה של איזו מהעילות המוכרות לנו מן הדין המינהלי. אף אני סבור אפוא, כי יש לבטל את פסק הדין נושא הדיון הנוסף.
"דע מאין באת ולאן אתה הולך" (משנה, אבות ג, א) - ההליך ממבט-על
- בעוד שלגוף הדברים איני רואה צורך לשוב ולפרט, כאמור, דומה כי ההתדיינות בת שני ההליכים שלפנינו, אשר באה עתה אל סופה, מעלה כמה הרהורים כלליים; לגביהם, כך סבורני, יש מקום למעט הרחבה נוספת. 'חטאתי' בשכמותם, במסגרת פסק הדין נושא הדיון הנוסף (ראו שם, פסקאות 80-75; לניתוחים שהציעו אחרים, ראו: אלעד גיל "Hero-ball בבית המשפט העליון: הערות על בג״ץ נציב שירות המדינה" ICON-S-IL Blog (26.05.2025); שגיב ברהום "בעקבות בג"ץ נציב שירות המדינה: ביקורת שיפוטית הקשרית - ובעיותיה" ICON Essays: חיבורים במשפט הציבורי (2025)); אך דומני כי שלבו הנוכחי של ההליך 'קובע ברכה' לעצמו, ומדגים היבט נוסף הראוי להתייחסות. וגם אם חלק ממה שיובא להלן הוא חזרה על שכבר אמרתי, נראה כי חשיבות הדברים מצדיקה חזרה וניסיון נוספים (ראו והשוו: תלמוד בבלי, חגיגה ט, ב).
- אם כן, עתה מגיעה אל סיומה 'סאגת' קביעת דרך מינויו של נציב שירות המדינה, אשר ההליכים המשפטיים בעניינה החלו לפני כשנה ומחצה, במהלך חודש אוגוסט 2024 - כחודש עובר לתום כהונתו של נציב הקבע הקודם. במהלך התקופה, הוארכה כהונתו של הנציב הנוכחי; מונה לתפקיד ממלא מקום, לתקופה בת 3 חודשים; המשׂרה נותרה לא מאוישת; וחוזר חלילה אל השבתו של הנציב הקודם לתפקיד, זו הפעם כממלא מקום. כל זאת, כאשר מינוי של קבע - טרם נראה באופק. מצב הדברים רחוק אפוא מלהיות אידיאלי, בכל הנוגע ליכולת התפקוד של הנציבות, ושל שירות המדינה שתלוי בה (לגבי הבעייתיות שבהימנעות ממינויי קבע למשרות בכירות, ראו: בג"ץ 7180/20 התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל [נבו] (10.12.2020); בג"ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 54-50 [נבו] (25.3.2021); בג"ץ 34680-08-24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר התקשורת, פסקה 39 [נבו](14.10.2024) (להלן: עניין מינס)).
- למעשה, חזרה זו אל נקודת ההתחלה, בכל הנוגע לאיוש התפקיד - תואמת, במידה רבה, גם לתנועת המטוטלת שבה אנו נתונים עתה, במישור ראשוני ועקרוני: קביעת דרך המינוי לתפקיד, שלגביה נסובה המחלוקת שלפנינו. כך, בראשית הדרך, ביקשה הממשלה לשנות מדרך המינוי שנהוגה היתה, בשינויים קלים, מזה למעלה מ-30 שנה - לעבור מהסתייעות בוועדת מינויים, אל עבר הסתייעות בוועדה מייעצת (לגבי סוגי הוועדות, ראו פסקה 2 לחוות הדעת של חברי, השופט מינץ). מהחלטה זו, חזרה בה הממשלה בעקבות הערות שנשמעו בדיון שהתקיים ביום 15.10.2024; או אז, קבעה הממשלה כי את המינוי תבחן ועדת מינויים, באופן התואם לדרך שבה בוצע המינוי הקודם, בשנת 2018. אך חזרה זו אל נקודת הראשית, אל מתכונת המינוי שנהוגה היתה עִמנו למעלה משנות דור - לא הניחה את דעת העותרים; גם היועצת המשפטית לממשלה נותרה לצִדם. על כן, העתירות - תוקנו, ובשלב זה הותקפה החלטתה העדכנית של הממשלה. במעלה הדרך התקבלו אותן עתירות מתוקנות, ברוב דעות; נקבע, כי על המינוי להתבצע בדרך של הליך תחרותי (תוך ציון כי זה אינו צריך לעלות עד כדי מנגנון של ועדת איתור, על כלל פרטיו ודקדוקיו). בשלב זה, נעה אפוא המטוטלת אל הקוטב הנגדי. ועתה, כפי שכבר צוין לעיל, מתן פסק הדין בהליך הנוכחי משיב אותנו, במידה רבה, אל המקום שבו עומדות היו רגלינו עוד בטרם החלו הצדדים ב'משיכת החבל' - את המינוי תבחן ועדת מינויים, בהתאם להחלטות הממשלה שנזכרו לעיל.
- בפסק הדין נושא הדיון הנוסף ציינתי, בהתייחס לשינוי שאותו הניעה הממשלה בראשית הדרך, דברים שדומני כי עודם רלבנטיים, גם לגבי השלב הנוכחי של ההתדיינות: "העתירות דנן מדגימות את הדינמיקה שעשויה להתפתח נוכח ניסיון לשינוי כאמור - בסופו, עשוי מבקש השינוי למצוא עצמו כש'ידו על התחתונה', וכאשר השינוי שהתחולל בפועל הפוך מזה שאותו ביקש לקדם. הרי לנו אפוא, שלבד ממעלותיהן הרבות של גישה מתונה, של זהירות משינויים ומזעזועים, שביכולתן לקדם ויתורים ופשרות שהם כה נחוצים במחוזותינו, ושעשויות היו למנוע את הסחרור שאליו נכנסנו אנו, ועמנו גם נציבות שירות המדינה, לפני למעלה מחצי שנה - בבקשת השינוי טמון גם סיכון לא מבוטל, לכך שימצא עצמו מקדם השינוי כאשר 'משק כנפי הפרפר' מביא, לבסוף, אל שינוי המהופך לזה שעבורו יצא אל דרכו" (פסקה 63; כרוניקה קרובה במידת מה, שעשויה אף היא להדגים את האמור, ניתן למצוא ב'טרילוגיית' הליכי ראש השב"כ, שבאה אל סיומה לאחרונה: בג"ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [נבו] (21.5.2025); בג"ץ 18133-06-25 גואילי נ' המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) [נבו] (15.7.2025); בג"ץ 427-10-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [נבו] (28.12.2025)). "הוו מתונים בדין" הורונו אנשי כנסת הגדולה, במשנה שפותחת את מסכת אבות, והדברים יפים כאז כן עתה.
- נראה, אם כן, כי הדינמיקה - ברורה; אחריתה, השלבים הבאים בה, וביטוייה הנוספים בעתיד - מי ישורם. בתווך, נפגעה יכולתה של הנציבות לתפקד, ועִמה גם השירות הציבורי כולו; ובמבט רחב יותר: טלית שבה שניים אוחזים, תוך שאיש-איש מושכהּ לכיוונו-הוא - עלולה להיקרע, באופן שלא ייטיב עם מי מן האוחזים בה (ראו והשוו: מלכים א, ג, טז-כח). אמנם כן, שינויים, גם שורשיים ונרחבים, הם לעתים הכרחיים ומועילים; אך נדרשת תמיד, ועל אחת כמה וכמה בתקופה הרגישה שבה אנו מצויים, זהירות רבה עִמם - הן בכל הנוגע לעצם הבחירה לקדמם, הן באשר להיקפם ולאופן שבו יבוצעו. אם להשתמש בעולם הדימויים שאליו פנו חברַי: כאשר הספינה גם כך משייטת במים סוערים, יש להיזהר שבעתיים טרם טלטול עוצמתי נוסף. "מהפכה יכולה לזעזע, אף להטביע את הספינה. עלינו להביאהּ לחוף-מבטחים, לא לשקוע במצולות" (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 182 לחוות דעתי [נבו](1.1.2024)). כל זאת, ביתר שאת, בשים לב לפרספקטיבה שנותן לנו ההליך הנוכחי: ספק אם בכלל יצליחו חכמים להועיל בשינוּיַם, ואף להביאו לכדי גמר; אך את המחירים שכלולים כבר בהאצת אותו שינוי חד - נְשַׁלֵּם גם נְשַׁלֵּם.
על גבולות הדין ועל יִצוג עמדת הממשלה בהליכים
- בפסק הדין נושא הדיון הנוסף, הארכתי לעסוק בפער בין העמדה שהשמיע בעבר הייעוץ המשפטי לממשלה באשר לסוגיה שבה עסקינן, לבין העמדה שנשמעה מפי אנשיו בהליך דנן, ובשלבים המינהליים שקדמו לו (ראו שם, פסקאות 62-58, ו-80-75 לחוות דעתי; כן ראו, בהקשר זה: עניין מינס, פסקה 37); גם חברי, השופט מינץ, נדרש לסוגיה וביטא עמדה קרובה (ראו דבריו בפסקאות 146-145). לפיכך, גם בעניין זה אמנע מחזרה על פרטי הפרטים; אך מפאת חשיבות הדברים, ובמבט צופה פני עתיד - מהערה אחת אין מנוס.
- כידוע, על-פי הדין השׂורר במחוזותינו, הייעוץ המשפטי לממשלה הוא שמשקף לרשות המבצעת את הדין, על גבולותיו, כל עוד לא קבע בית משפט מוסמך אחרת. בהמשך לכך, כאשר הרשות אינה מקבלת את עמדת הייעוץ המשפטי לגבי אותם קווי גבול - יכול הייעוץ המשפטי לממשלה להתייצב לפני בית המשפט, ולבקש פסק דין נגד הרשות (ראו: בג"ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון, פסקאות 85-84 [נבו](25.6.2024) והאסמכתאות שם). לא כאן המקום לדון בסוגיות עקרוניות אלה; בנקודת הזמן הנוכחית, ותוך הצטמצמות אך לנסיבות העניין דנן, די שאציין כי בשלב זה מצטיירת מסקנה ברורה: גבולות הדין רחבים במידה ניכרת מאלה שהוצגו לממשלה על-ידי הייעוץ המשפטי לממשלה, ושלהם טען הייעוץ המשפטי גם בהליכים לפנינו (בהקשר זה יצוין, כי אף שני חברַי, שראו לנכון לחייב את הממשלה בקיום הליך תחרותי - הבהירו כי אין מדובר בחובה להקים ועדת איתור; ודאי לא בהרכב שבו דגלו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה).
- בעבר הצבעתי, על "המשוב הרלבנטי, לטעמי, להחלטה בדבר סירוב לייצג, בשלב שלאחר מתן פסק דין: אם הוחלט כי הליך פלוני נמנה על המקרים 'החריגים למדי' שבהם לא ייצג היועץ המשפטי את עמדת הרשות המינהלית [...] - מצופה כי יהיה זה מקרה שבו הכרעת בית המשפט תהא זהה לעמדת הייעוץ המשפטי באופן מלא או כמעט מלא, ותתקבל פה אחד, או קרוב מאוד לכך. אם אין זה המצב - ראוי הייעוץ המשפטי ליתן אל ליבו, לשוב ולבחון אם נכון היה, מלכתחילה, להימנע מייצוג עמדתה של הרשות המינהלית; ולהפיק לקח במבט צופה פני עתיד" (בג"ץ 31238-09-24 השר לביטחון לאומי נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 39 [נבו] (9.3.2025)). בהינתן האמור לעיל, סבורני כי תוצאת המשוב בענייננו - ברורה, חד-משמעית. נדרשת אפוא אותה הפקת לקחים, וזאת "בהתאם לחובה לייצג את המדינה גם במצבים קשים ולא תמיד בעניינים שהזדהינו עם ההחלטות. הפרקליטים אינם קובעי מדיניות ולכן אם היה קצה חוט משפטי בידינו מילאנו את החובה לטעון כל שניתן וראוי" (דורית ביניש "ההליכים המשפטיים הקשורים לגירוש פעילי החמאס ללבנון בדצמבר 1992" שורשים במשפט 469, 473 (דינה זילבר עורכת 2020)).
סוף דבר
- עמדתי נותרה כשהיתה - אין הצדקה משפטית לחייב את הממשלה לקיים הליך תחרותי, עובר לביצוע המינוי שעל הפרק; גם את מינויו של נציב שירות המדינה הבא תוכל לבחון ועדת מינויים, כנהוג מימים-ימימה. זאת נזכור: דרך המינוי האמורה, מרוחקת מרחק רב ממינוי ממשלתי ישיר, נטול מגבלות. חזקה - שגם נתמכת בניסיון העבר - כי ועדת המינויים תעשה את מלאכתה נאמנה, ותבחן כיאות את המינוי שיובא לפתחה. לצד זאת, הגם שבסופו של דבר כלל הניסיונות לשנות את דרך המינוי לא צלחו, לכאן או לכאן, ולמעשה דווקא בשל כך - תקוותי היא שיהיה באותם ניסיונות שכשלו, ובהתפתחויות שבאו בעקבותיהם, כדי להניע שינוי אחר, רחב וחשוב יותר, בכל הנוגע לדינמיקה שתוארה לעיל, ושמאפיינת רבות מן הסוגיות אשר מסעירות את רוחנו. לו יהי.
נעם סולברגמשנה לנשיא |