"ההתאחדות [...] אחראית לניהול השוטף של ענף הכדורגל במדינת ישראל. אף שהינה ישות פרטית מבחינת אופן התאגדותה, הרי שה'עסק' שהינה מנהלת הוא בעל אופי ציבורי. ענף הכדורגל הינו מענפי הספורט הפופולריים ביותר ומהווה מקור משיכה להמוני בית ישראל [...] ההתאחדות, אשר כל יעדיה מכוונים לפעילות שהיא ציבורית באופייה - פיתוח ענף הכדורגל בישראל, ריכוזו וניהולו, ובתוקף זה ממלאת תפקידים ציבוריים מובהקים, הינה בגדר גוף 'דו מהותי' כאמור, מעצם מהותה, תפקידיה, תכליתה והעניין שיש לציבור בה".
ר' גם בקשות שונות אזרחי (מחוזי תל אביב) 4031/03 מועדון כדורגל הכוח מכבי ר"ג נ' חברת בלפור הנדסה ושיקום נזקים בערעור מיסים [פורסם בנבו] (20.5.2003) (להלן: "עניין מכבי ר"ג"); המרצת פתיחה (מחוזי תל אביב) 436/04 ג'יי.סי.אס ספורט בערעור מיסים נ' ההתאחדות לכדורגל בישראל [פורסם בנבו] (8.9.2004).
- מאפיין ציבורי נוסף נעוץ בשליטתה הבלעדית של ההתאחדות על ניהול ענף הכדורגל. מונופול, מעצם הגדרתו, חותר תחת הנחות היסוד של הסכמה ושל שוק חופשי, העומדות ביסוד המשפט הפרטי (הראל - חוק הספורט, בעמ' 442, ור' הפנייתו שם לפשיטת רגל (מחוזי תל אביב) 2624/99 רשם העמותות נ' ארגון השוטרים הבינלאומי (סניף ישראל) (ע"ר), [פורסם בנבו] בפס' 39 לפסק-דינה של השופטת ו' אלשיך (15.7.2001) (להלן: "עניין ארגון השוטרים")).
יתרה מכך, במקרה דנן נובע מעמדה הבלעדי של ההתאחדות בניהול ענף הכדורגל בישראל מקביעה מפורשת בחוק. היבט זה של פעילות ההתאחדות מבסס זיקה שלה לשלטון לא רק במישור הפונקציונלי, אלא אף במישור המוסדי (ור' בהקשר זה הראל - חוק הספורט, בעמ' 444). מכוח מעמדה זה, ההתאחדות (בשיתוף מנהלת הליגות) היא אכסניה לכל פעילות ענף הכדורגל בישראל, ועל כן כל אגודת ספורט המעוניינת לקחת חלק בליגה מקצועית חייבת להצטרף לשורותיה של ההתאחדות. פעילות ההתאחדות עשויה אפוא להשפיע על מימוש הפוטנציאל של כלל הקבוצות (והספורטאים, אף שאינם חברי התאחדות) המבקשים להשתתף באותה פעילות.
בהקשר זה, קשה לומר אפוא כי החברות בהתאחדות נעשית על בסיס הסכמי לחלוטין. כך נקבע גם בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בעניין מכבי ר"ג:
"דומה, כי בטענת ההתאחדות כי החברות בה הינה 'וולונטרית' , יש מעט מן ההתממות; עסקינן בגוף מונופוליסטי דה-פקטו, אשר החברות בו הינה תנאי ליכולתה של קבוצת כדורגל מקצועית לפעול ככזו. אין ליגה מתחרה שוות-מעמד, ואין 'ספקים' אחרים אליהם יכולה קבוצה, שסורבה על-ידו, לפנות כדי לקבל את אותו שירות בעתיד [...]" (עניין מכבי ר"ג, בפס' 40 לפסק-דינה של השופטת ו' אלשיך).
- הציבוריות של ההתאחדות באה לידי ביטוי גם בכך שחלק לא מבוטל מתקציבה מקורו בכספי ציבור, וזאת בין מהקצבות משרדי הממשלה ובין מהקצבות של הטוטו. כפי שכבר נפסק בעבר, גוף פרטי אשר "ניזון" מתמיכה ציבורית, אינו רשאי לעשות בקניינו כאילו היה גוף פרטי לכל דבר ועניין (ראו, למשל, עניין ארגון השוטרים, בפס' 7 לפסק-דינה של השופטת ו' אלשיך; כן ר' אסף הראל גופים דו-מהותיים: גופים פרטיים במשפט המינהלי 133-135 (2008)). גם נושא זה הוא שיקול רלוונטי לצורך סיווגו של גוף כדו-מהותי (ר' שם, בעמ' 161-166).
זאת ועוד - המחוקק אף הסדיר בחוק היבטים מסוימים באופן פעילותה של ההתאחדות. כך למשל, חוק הספורט מטיל על ההתאחדות מגבלות הנוגעות לבדיקות רפואיות (סעיף 5 לחוק הספורט); ביטוח (סעיף 7 לחוק הספורט); ניהול פנקסים ועיון בהם (סעיף 9 לחוק הספורט); ייצוג הולם (סעיף 9א לחוק הספורט), גילוי מידע לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק חופש המידע") (סעיף 9ב לחוק הספורט); החובה להתקין תקנון ולהסדיר בו סוגיות של משמעת, שיפוט פנימי, העברת ספורטאים, ושכר ותשלומים לגורמים שונים (סעיף 10 לחוק הספורט); והכפפת מינויים שונים בהתאחדות לתנאי כשירות הקבועים בחוק (סעיפים 10א-10ב לחוק הספורט).
- גם חוק העמותות, החל על כלל העמותות ובכלל זה על ההתאחדות, מסדיר היבטים מסוימים הנוגעים לפעולת עמותה ולהתנהלותה, שאינם נתונים לשלטונה הפנימי (ר' למשל סעיפים 9, 18, 19, 23 ו-29 לחוק העמותות). בתוך כך, קבועות בחוק הוראות שונות ביחס למוסדות העמותה (ר' למשל סעיפים 27, 30-31, 31א-31ג, סימן ד' לפרק ד' לחוק), וכן הוראות נוספות לגבי אופן פעולתה שלא ניתן להתנות עליהן. לצד זאת, החוק כולל גם הוראות דיספוזיטיביות שונות, עליהן יכולה עמותה להתנות בתקנון שלה (ר' למשל סעיף 10 לחוק העמותות העוסק בתקנון רשום ותקנון מצוי, וסעיף 11 לחוק העוסק בשינוי תקנון, שם ומטרות העמותה).
לאור השילוב המתואר לעיל של מאפיינים ציבוריים ופרטיים, וכפי שנקבע גם בעניין גלעדי, ההתאחדות היא גוף דו-מהותי. ככזו, היא כפופה לפחות לנורמות הבסיסיות של המשפט הציבורי (ר' בית דין גבוה לצדק 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2) 449 (1987); ערעור אזרחי 294/91 חברת קדישא גחש"א קהילת ירושלים נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464 (1992); כן ר' דפנה ברק-ארז משפט מינהלי - משפט מינהלי כלכלי כרך ג' 19, 449-507 (2013)).
מנגנוני הפיקוח והבקרה החלים על ההתאחדות
- כפי שהבהרתי, אחד הנושאים המרכזיים שיש לבחון בהתייחס לשאלת האפשרות להגיש תביעה נגזרת בשם עמותה, נוגע למנגנוני הפיקוח החלים עליה.
באופן כללי, אחת ממטרות חוק העמותות היא ליצור מנגנון פיקוח ממשלתי על הנעשה בעמותות ו"על מנת לוודא שהציבור התורם מכספו הפרטי ומכספים ממשלתיים ידע כי כספים אלו מגיעים ליעדם" (ר' תיקון מס' 3 לחוק העמותות, ס"ח תשנ"ו-1996 1588, עמ' 276 (להלן: "תיקון מס' 3 לחוק העמותות"), שהתייחס לחקיקת חוק העמותות).
- כעמותה, מפוקחת פעילותה של ההתאחדות קודם כל על-ידי רשם העמותות. תפקידו המרכזי של הרשם הוא להבטיח כי תאגיד ללא מטרת רווח יתנהל באופן תקין ובהתאם להוראות הדין. בכלל זה עליו לפקח על כך שנכסי העמותה ומשאביה, ובכללם כספי הציבור שניתנו לה, ישמשו לקידום מטרותיה (ולמטרות אלה בלבד) ולטובת הנהנים מקידום מטרות אלה.
כך, תנאי לבקשת תמיכה ממשרד ממשלתי הוא הצגת אישור של רשם העמותות. רשם העמותות אמור לבחון, בהתאם לנהלים ולקריטריונים המגובשים על-ידיו, אם העמותה עומדת בכל דרישות החוק, ואם נכסיה והכנסותיה משמשים אך ורק לקידום מטרותיה. יתרה מכך, המחוקק אף הסמיך את רשם העמותות לבצע בדיקות תקופתיות של עמותות, כשלצורך כך הוא רשאי להסמיך מפקחים מבין עובדי משרדו (סעיף 39ב לחוק העמותות) ולהסתייע בבודק חיצוני (סעיפים 39ג-39ה לחוק העמותות).