חוק חיילים משוחררים, אשר נחקק בשנת 1949, הוא חוק ספציפי המסדיר בירור תובענות המוגשות מכוחו על ידי כל עובד באשר הוא, שפוטר עקב או בזמן או מיד בסמוך לאחר שירותו במילואים. אבל סעיף 129(א) לפקודת בתי הסוהר, אשר תוקן כאמור בשנים 1971 ו-1980, מתייחס ספציפית למשרתים בשב"ס ולתקיפות של החלטות השב"ס המפורטות בו והוא מאוחר לחוק חיילים משוחררים ולכן ההסדר שלו גובר על זה שבחוק חיילים משוחררים.
בנוסף, בתיק בית דין גבוה לצדק חלמיש פירש בית המשפט את התיבה "תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודת זו..." כתובענה המעלה שאלה השנויה במחלוקת אחד מהנושאים המנויים בסעיף 129(א) לפקודת בתי הסוהר. המקור הנורמטיבי שממנו נשאבת התובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו אינו רלוונטי. לשון אחרת, הוא יכול להיות נעוץ באיסור אפליה (ראו סכסוך עבודה (תל אביב) 16239-07-15 מירי אברהם נ' מדינת ישראל - משטרת ישראל [פורסם בנבו] (17.4.2017) ס' 35 - 36), בדיני העבודה, בדיני החוזים או בחוק חיילים משוחררים".
- לאור כל האמור, קיבל בית הדין האזורי את עמדת המדינה וקבע כי "הערכאה המוסמכת לדון בתביעת המשיב הוא בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים ולא ועדת התעסוקה לפי חוק חיילים משוחררים" (סעיף 11).
- על פסק דינו של בית הדין האזורי הוגש הערעור שבפנינו, כשהצדדים חזרו בעיקר על טיעוניהם בבית הדין האזורי, אותם סקרנו בהרחבה לעיל, ולכן נפנה כעת להכריע בטענותיהם.
דיון והכרעה
- לאחר שבחנו את טענות הצדדים בכתב ובעל פה החלטנו לקבל את הערעור, במובן זה שוועדת התעסוקה מוסמכת לדון בתביעתו של המערער מכוח חוק חיילים משוחררים.
- נקדים ונציין כי ועדת התעסוקה נתנה את החלטתה ביום 26.11.18. זאת, טרם ניתנו פסקי הדין בערעור עתירה/תובענה מנהלית 2569/19 משה פוזאילוב נ' מדינת ישראל - משטרת ישראל [פורסם בנבו] (3.12.19) (להלן: ענין פוזאילוב); רשות ערעור אזרחי 6607/19 מדינת ישראל נ' משטרת ישראל נ' מוטי יעקובוב [פורסם בנבו] (12.2.20) (להלן: ענין יעקבוב); ערעור עבודה (ארצי) 4522-11-18 מיכאל זליג - מדינת ישראל [פורסם בנבו] (29.3.20) (להלן: ענין זליג); ערעור עבודה 1582-01-19 דניאל בן שאנן - מדינת ישראל - שירות בתי הסוהר [פורסם בנבו] (29.3.20) (להלן: ענין בן שאנן). בית הדין האזורי נתן את הכרעתו טרם מתן פסקי הדין בענין זליג ובן שאנן ובסמוך למתן פסק הדין בענין יעקובוב תוך הסתמכות עליו. בפסקי דין אלה התבהרה המסגרת הנורמטיבית, לרבות היקף תחולתם של סעיף 93א לפקודת המשטרה וסעיף 129 לפקודת בתי הסוהר. כמו כן, התבהר הדין החל למקרה בו מוגשת לבית הדין האזורי לעבודה תובענה נגד המשטרה בעילה הבאה בגדר סעיף 93א לפקודת המשטרה, כשהסעד המבוקש הוא אך סעד כספי בטענה לנזקים עקב הפרת חוזה העבודה ופיטורים (ראו ענין יעקובוב).
- בפסקי דין אלה ניטל הטעם מחלק מטענות המערער, והדברים מכוונים לכך שלאור הנפסק בענין יעקובוב, שעה שחל סעיף 129 לפקודת בתי הסוהר או סעיף 93א לפקודת המשטרה - אין מנוס מפיצול הדיון. במילים אחרות, בפסקי הדין האמורים עמדה היקף שאלת פרשנות סעיפים 93א וסעיף 129 לפקודת המשטרה, ובהינתן שתי אפשרויות פרשניות המעוגנות בלשון הוראות אלה ניתנה הבכורה לתכלית שעמדה ביסוד הוראות אלה נוכח המבנה הארגוני המיוחד של המשטרה, כפי שהשתקפה מדברי ההסבר שהובאו לעיל. בענין יעקבוב הובהר שתכלית זו חלה כאשר מוגשת תובענה לסעד כספי בלבד והגם שתוצאת הדברים היא סרבול הנובע מהצורך להתדיין בבית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה המשפטית אם פיטורי סוהר או שוטר היו כדין, ובהמשך - וככל שייקבע כי הפיטורים היו שלא כדין - בבית הדין האזורי, לצורך תרגום העילה המשפטית לסעד כספי.
- מנגד, חלק אחר מטענות המערער זכה לחיזוק בפסקי הדין הללו, כפי שנפרט להלן, ובסופו של יום אנו סבורים אנו כי לאור חיזוק זה דין הערעור להתקבל. במילים אחרות, אנו סבורים כי המקרה דנן שונה מהמקרים שנדונו בענין יעקבוב, בענין זליג ובענין בן שאנן, שם נתקבלה עמדת המדינה, כיוון שהמארג הנורמטיבי האופף כל אחד מהמקרים שונה.
- בענין זליג ובענין בן שאנן המדובר היה בתובענות שהוגשו לבית הדין האזורי לעבודה, ולכן התעורר מתח בין הוראת סעיף 93א לפקודת המשטרה וסעיף 129 לפקודת בתי הסוהר לבין הוראות חוק בית הדין לעבודה. נציין כי סעיף 129 על פי לשונו מכוון לסמכות בית הדין לעבודה מכוח סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, שכן הוא קובע כי תובענת סוהר בעניינים המנויים בו "לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד ומעביד לענין סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969" (ההדגשה שלנו). בענייננו המתח האמור אינו חל במישרין, שכן התובענה הוגשה לוועדת התעסוקה מכוח חוק חיילים משוחררים, וסעיף 129 לפקודת בתי הסוהר וסעיף 93א לפקודת המשטרה אינם חלים, על פי לשונם, במצב דברים זה.
- טענת המדינה היא כי יש לפרש את סעיף 129 ו- 93א בהרחבה, לאור תכליתם, כך ששלילת הסמכות אינה מכוונת רק כלפי בית הדין לעבודה, אלא כלפי כל גוף - לרבות ועדת התעסוקה - הנדרש להכריע בענין המנוי בסעיפים האמורים. טענה זו אין בידינו מהטעמים הבאים:
- ראשית, חוק חיילים משוחררים כולל לא רק הוראה המסמיכה את ועדת התעסוקה, אלא גם הוראה מפורשת השוללת סמכות של בית משפט אחר לדון בעניינים המצויים בסמכות הוועדה, היא הוראת סעיף 30 לחוק חיילים משוחררים. זאת ועוד. חוק חיילים משוחררים קובע בסיפא של סעיף 30 סייג לשלילת סמכותו של בית משפט, והוא - "מקרים שהדבר הורשה במפורש בחוק זה או בתקנות שיותקנו על פיו". למקרא הוראת סעיף 30 לחוק חיילים משוחררים עולה כי המחוקק ביקש לקבוע הסדר ממצה, הנותן עדיפות ועליונות להוראות חוק חיילים משוחררים, אלא אם נקבעה הוראה אחרת בחוק חיילים משוחררים עצמו. מסקנה המכרסמת באופיו הממצה של ההסדר בחוק חיילים משוחררים טעונה עוגן במארג הנורמטיבי, וזאת לא מצאנו.
- שנית, חוק חיילים משוחררים נחקק טרם נחקקו סעיפים 93א לפקודת המשטרה וסעיף 129 לפקודת שירות בתי הסוהר. במצב דברים זה נקודת המוצא - שאינה בהכרח נקודת הסיום - היא שהמחוקק בכוונת מכוון לא הפנה בסעיפים האמורים לחוק חיילים משוחררים (בנוסף להפנייתו לחוק בית הדין לעבודה). מסקנה פרשנית אחרת טעונה עוגן מפורש או משתמע בסעיפים האמורים. עוגן כזה לא נמצא. נהפוך הוא. בדברי ההסבר לתיקון פקודת המשטרה ופקודת בתי הסוהר נמצא עוגן למסקנה הפוכה, ומפאת חשיבות הדברים נביאם להלן:
"אין כוונה להשתחרר מתחולת חוק בית הדין לעבודה אלא לענין תובענות מסויימות הקשורות באופיו המיוחד של השירות. סמכויות אחרות של בית הדין לעבודה, כגון סמכויותיו לענין הלנת שכר וחופשה שנתית, וסמכויותיו כערכאת ערעור על החלטות לפי חוק שירות המדינה (גמלאות), ולפי חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה), תש"ט-1949, וכן בתובענות לפי חוק הגנת השכר, תשי"ח-1958, ועוד - לא ייגרע מהן".
- דברי הסבר אלה מחזקים את המסקנה כי המחוקק בהפנותו לחוק בית הדין לעבודה לא בקש ליצור הסדר חיובי במשתמע לגופים אחרים הנדרשים להכריע בעניינים המנויים בסעיפים 129 ו- 93א. את שתיקתו ביחס לסמכויות ועדת התעסוקה מכוח חוק חיילים משוחררים להיזקק לתביעות של סוהרים בטענה להפרת החוק יש לפרש כהסדר שלילי.
- ערים אנו לכך שבענין זליג הוגשה תובענה, בין היתר, מכוח חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, תשנ"ח-1998, הקובע בסעיף 14 כי לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בעילת ההפליה בעבודה. בענין זליג התעוררה שאלה פרשנית בקשר להיקף תחולת סעיף 93א לפקודת המשטרה (שנוסחו זהה לסעיף 129 לפקודת בתי הסוהר), והיא "האם את הוראת סעיף 93א לפקודה השולל את סמכות בית הדין לעבודה לדון בתובענות בעניינים המנויים בו יש לפרש כמכוונת לסעיף 24(א)(1) בלבד (להלן: הפרשנות הצרה) או לכלל חלופות סעיף 24 לרבות סעיף 24(א)(5) ודברי החקיקה המיוחדים אליהם מפנה סעיף זה בסיפא ("בכל חוק אחר") (להלן: הפרשנות הרחבה). בענין זליג, נוכח תכלית סעיף 93א אומצה פרשנות רחבה לסעיף זה באופן שהביא לשלילת סמכות מיוחדת שהוקנתה לבית הדין לעבודה מכוח סעיף 14 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, תשנ"ח-1998. הנימוק הראשון למסקנה זו היה נעוץ בהיסטוריה החקיקתית. וכך נאמר בענין זליג:
"בשנת 1971, עת נחקק סעיף 93א לפקודת המשטרה, טרם חוקקו הוראות חוק מיוחדות נוספות המעניקות סמכות לבית הדין לעבודה המוזכרות לעיל ובכללן חוק השוויון, וטרם חוקקה הסיפא לסעיף 24(א)(5). מכאן כי בעת חקיקתו הקיף סעיף 93א את מלוא סמכותו של בית הדין לעבודה, כשרק בשלב מאוחר יותר נוספו הוראות חוק מיוחדות המסמיכות את בית הדין לעבודה לדון בעילות מכוחן. הפרשנות הרחבה לסעיף 93א לפקודה נותנת ביטוי לתפיסה שעמדה בעת חקיקתו, היא הקפת מלוא סמכותו של בית הדין לעבודה. הפרשנות הצרה והדווקנית לסעיף 93א לפקודה מוקשה כיוון שהיא יוצרת הבחנה בין חלופותיו השונות של סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה. בנוסף היא יוצרת הבחנה בין סמכות בית הדין מכוח סעיף 24(א)(1) לחוק לבין הוראות חקיקה מיוחדות המקנות לו סמכות ייחודית לדון בתובענה. קשה לייחס למחוקק כוונה לערוך הבחנות אלה עת שלל את סמכות בית הדין לעבודה באמצעות מבחן העילה, ולו מן הטעם שבעת חקיקת הוראת סעיף 93א לפקודה טרם חוקקו דברי החקיקה המעניקים סמכות ייחודית מפורשת לבית הדין לעבודה וממילא טרם חוקק סעיף 24(א)(5) לחוק".