השופטת א' פרוקצ'יה:
- נתתי דעתי למכלול נסיבות הענין, ושלא כדעת חברתי, השופטת נאור, באתי לכלל מסקנה כי ראוי לאמץ את גישת בית המשפט המחוזי הן בשאלת זכות המשיבה להשתחרר מההסכם, והן באשר לשאלות הפרטניות השונות שלגביהן קבע בית המשפט את קביעותיו. לצורך הבהרת עמדתי, אחזור בקצרה לתיאור רקע לדברים, המשמש לצורך הנמקותַי.
- המערערת - חב' החשמל לישראל בערעור מיסים (להלן - החברה) - עוסקת בייצור, הולכה ואספקה של חשמל בישראל. בתחומה של המשיבה - מועצה אזורית גולן (להלן - המועצה) - מפעילה החברה אתר הקרוי "תחמ"ש כורסי", המהווה חטיבת קרקע בשטח של כ- 30,000 מ"ר שבו מבנה פיקוד, קרקע פנויה, דרכים, וכן קרקע עליה הוקמו מתקנים שונים, ובין היתר: עמודי חשמל, מסדרים, קווי חשמל ותיבות הסתעפות (להלן - האתר). במשך השנים, נדרשה החברה לשלם למועצה ארנונה בגין הפעלת האתר, ועל רקע זה נתגלעו בין בעלי הדין חילוקי דעות בנושאים שונים. במהלך השנים 1995 ו-1996 ניהלו בעלי הדין משא ומתן עקב חילוקי הדעות האמורים, ובסופו של דבר חתמו על הסכם פשרה ביום 31.12.1996. הסכם הפשרה מגדיר את המתקנים השונים שבתחום האתר, קובע את סוגי השטחים שיש לחייבם בארנונה, ואת שיעור הארנונה בו תחוייב החברה בגין הפעלת האתר. הסכם הפשרה אינו מוגבל בזמן.
- בשנות המס 1995 ועד 2001 נדרשה החברה לשלם ארנונה בגין האתר, כמתחייב מהסכם הפשרה. בשנים 1995 שולמה על השטח ארנונה בשיעור 5 ₪ למ"ר; ב-1996 - השיעור עמד על 12.6 ₪ למ"ר. ב-1997 - 8 ₪; ב- 1998 שולם סך של 9.35 ₪ למ"ר; ב-1999 - סך של 10.09 ₪; הנתון ל-2000 חסר; ואילו ב-2001 - 10.17 ₪ למ"ר. בדרישות הארנונה לשנים אלה סֻווג האתר בסיווג של "קרקע תפוסה", למרות שהנכס על פי טיבו שייך לקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". כמתחייב מהסכם הפשרה, החל משנת 1997 שיעורי הארנונה הועלו משנה לשנה על פי כללי העדכון של הארנונה ברשויות המקומיות. בשנת המס 2002 פורסם חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 [הוראת שעה], התשס"ב-2002 (להלן - החוק), שבו נקבע שיעור מינימלי לארנונה כללית אשר רשות מקומית חייבת להטיל בתחומה; בכל הנוגע לסיווג של "משרדים, שירותים ומסחר" הנוגע לענייננו נקבע לאותה שנה שיעור מס מינימלי העומד על 49.99 ש"ח למ"ר. בעקבות חקיקתו של החוק, ובעקבות ייעוץ משפטי, החליטה המועצה המקומית להשתחרר מהסכם הפשרה, ולסווג את האתר כולו בסיווג של "מתקני חשמל", הכלול בסיווג הראשי של "משרדים, שירותים ומסחר", ולבסס את שיעור הארנונה על בסיס שיעור מס מינימלי של 49.99 ש"ח למ"ר בהתאם לחוק החדש. המועצה התקינה צו ארנונה לשנת 2002, וכללה בו תעריף של 49.99 ₪ למ"ר לקוד הנכס של האתר, ושגרה דרישת ארנונה לחברה על בסיס תעריף זה. כך הגיעה דרישת הארנונה שנדרשה החברה לשלם בשנת המס 2002 לסכום של 1,500,000 ש"ח.
- כנגד דרישה זו לתשלום ארנונה, הגישה החברה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בנצרת, ובה בקשה להצהיר על בטלות הדרישה. לטענתה, הדרישה היא בלתי חוקית משהיא סוטה מהסכם הפשרה. נטען, כי אין להתיר למועצה להשתחרר מהסכם הפשרה שנחתם בינה לבין החברה. כן הגישה החברה השגה על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976.
- באותה עת, התנהל בבית המשפט המחוזי בנצרת הליך דומה בין החברה לבין מועצה אזורית מבואות חרמון (עתירה מנהלית (נצרת) 124/02, [פורסם בנבו] פסק דין בהליך ניתן ביום 1.9.02 (להלן - פרשת מבואות חרמון)). השאלות שהתעוררו באותה פרשה דומות לשאלות העולות בפרשה שלפנינו. גם באותו ענין ביקשה המועצה האזורית מבואות החרמון להשתחרר מהסכם דומה בענין ארנונה שחתמה עם החברה. בית המשפט המחוזי, בפסק דינו בפרשת מבואות חרמון, קבע כי "אין להתייחס אל כלל חטיבת הקרקע המהווה את התחמ"ש כ'מתקני חשמל' בקטגוריה של 'משרדים, שירותים ומסחר'". עוד קבע כי "המועצה האזורית תהיה רשאית לחייב את שטח הקרקע שתופס כל אחד ואחד מהעמודים, המסדרים או המתקנים האחרים הנמצאים באתר, באשר הם 'מבנה'". לאור קביעות אלה, התאפשר למועצה האזורית מבואות חרמון להשתחרר באופן חלקי מההסכם שנחתם בינה לבין החברה באותו ענין.
- בעקבות קביעות בית המשפט בפרשת מבואות חרמון, שהפך לחלוט משלא הוגש עליו ערעור, הוציאה המועצה לחברה בענייננו דרישת ארנונה מתוקנת. בדרישה זו נשמר העיקרון שנקבע בהסכם הפשרה ביחס לרוב שטח האתר (29,233 מ"ר) - אשר חויב בשיעור של 10.42 ש"ח למ"ר - אולם לא כן ביחס לשטח של 667 מ"ר, אשר חויב בשיעור המינימלי של 49.99 ש"ח למ"ר, על פי סיווג של "מבנה". כך הגיעה דרישת הארנונה המתוקנת לסכום של 332,950 ש"ח לשנת המס 2002, במקום סכום של 312,600 ₪ שהיה מתקבל אילו נשמר הסכם הפשרה במלואו, גם לגבי שטח של 667 מ"ר. סך הגידול בשיעור הארנונה, עקב הסטייה החלקית מהסכם הפשרה מגיע, אפוא, לסכום של 25,350 ש"ח בלבד.
- בענייננו, טענה החברה בבית משפט קמא כי יש לעמוד על כך שהסכם הפשרה יקויים ככתבו וכלשונו, וכי המועצה לא היתה רשאית להשתחרר ממנו כלל גם אם סך הגידול בשיעור הארנונה המתקבל בעקבות הסטייה אינו רב. זאת ועוד; חרף הקביעות שנקבעו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בפרשת מבואות חרמון, עליו לא הוגש ערעור, טוענת החברה בפרשה זו, כפי שטענה גם באותו ענין, כי מתקני החשמל הפזורים בשטח האתר אינם בגדר "מבנה", ולכן טעות היא לחייב חלק זה של האתר על פי סיווג זה. לחילופין, טוענת היא כי גם אם מתקנים אלה הם בגדר "מבנה", יש לחשב את שטחם על פי השטח הנתפס בפועל על ידי כל אחת ואחת מרגליו של מתקן החשמל, ואין לקחת בחשבון את השטח התחום בין רגלי המתקן. לחילופי חילופין, טוענת החברה כי המתקנים שבשטח האתר פטורים מארנונה בהיותם קווי תשתית וקווי חיבור כמשמעותם בסעיף 274ב לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות).
- בסוגיית ההשתחררות מהחוזה, פסק בית משפט קמא כי, ככלל, יש לכבד התחייבות חוזית, והדבר חל גם על רשות שלטונית. אלא שעל רשות כזו חלה חובה ציבורית להשתחרר מהסכם כאשר צרכי ציבור חיוניים מחייבים זאת. הלכת ההשתחררות מוחלת כתנאי מכללא בחוזה שלטוני, וחוזה בנושא ארנונה כלול בגדר הסכם שלטוני מסוג זה.
- בית המשפט בחן את הרקע לכריתת ההסכם בין המועצה לבין החברה. הוא קבע, כי קיימים שני נימוקים מכריעים התומכים בהשתחררותה החלקית של המועצה מההסכם: ראשית, מדובר במתן הנחה חריגה ובלתי חוקית לחברה; שנית, מדובר בתיקון סיווג שטח אשר נקבע בהסכם בניגוד לחוק. סיווג קרקע שעליה מבנים כ"קרקע תפוסה" אינו מתיישב עם החוק. תיקון טעות בסיווג שנעשה שלא כהלכה אינו עומד בסתירה לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), התשנ"ה-1994, האוסרות, אמנם, שינויי סיווג שלא על פי הדין לצורך ארנונה, אך אינן אוסרות תיקון טעויות ועיוותים בסיווגים, המביאים לעיוותים בגביית המס, כאמור. בית המשפט קבע, כי ההשתחררות החלקית של הרשות מצביעה על שיקול דעת מאוזן וראוי מבחינתה, מה גם שפועלה של ההשתחררות לא הוחל רטרואקטיבית. הוא הוסיף, כי באיזון בין הצורך להגן על קיומם של חוזים, לבין החובה להגן על האינטרס הציבורי, פעלה הרשות הציבורית באופן סביר, ופעולתה אושרה על ידי בית המשפט, אשר קבע כי השתחררות המועצה מההסכם תופסת ככל שהיא נוגעת לחלקי האתר המסווגים כ"מבנה".
בית משפט קמא הוסיף וקבע, כי את "מבנה הפיקוד" בשטח של 180 מ"ר יש לסווג כ"מבנה", ולכן יש לחייב מבנה זה בארנונה המוגדלת משנת 2002. המחלוקת העיקרית נסבה על יתרת השטח, הכוללת מתקנים ועמודים. לגביהם קיימת שאלה אם הם בגדר "מבנה" או "קרקע תפוסה". ואם הם בגדר מבנה - כיצד יש לחשב את שטחם, והאם הם נהנים מפטור בגין קווי תשתית.