בענין זה קבע בית משפט קמא כי מתקני חשמל באתר, שהם עמודים מסדרים, הם בגדר "מבנים". כן נקבע, כי מה שבא בגדר מבנה הוא כל מסדר ומסדר, וכל עמוד ועמוד לחוד, להבדיל מכלל שטח הקרקע עליה הוקמו, וכך יש לחשב את שטחם.
כן עלתה השאלה, האם העמודים, המסדרים והמתקנים שעל גבי הקרקע פטורים מארנונה בתורת קווי תשתית ומתקני חיבור, כאמור בסעיף 274ב לפקודה כנוסחו במועד הרלבנטי, בטרם תיקונו בחוק ההסדרים. בית המשפט ניתח את סוגיית חלות הפטור על מתקניה של החברה, והגיע למסקנה כי הפטור אינו חל עליהם. עמדתו היא, כי לצורך ארנונה, יש לסווג את האתר בכללותו, ואין לפרקו למרכיביו; בראיית המכלול - אין מקום למתן הפטור.
אשר לשיטת המדידה נפסק, כי יש למדוד את שטח הקרקע שכל מתקן או מבנה לחוד משתרע עליו. שטחו של כל עמוד חשמל יחושב, אפוא, על פי השטח המשתרע בין רגליו. על הצדדים הוסכם כי המדידה עצמה תיעשה במסגרת הליכי השגה וערר. בכפיפות למדידת השטח שתיערך בפועל, דחה בית המשפט את העתירה.
על פסק דין זה ערערה החברה בפנינו.
דיון והכרעה
- עיקרו של הערעור בשאלה המרכזית - האם רשאית המועצה בנסיבות מקרה זה להשתחרר באופן חלקי מהסכם הפשרה אותו כרתה עם החברה; כן עולות שאלות פרטניות הנוגעות לאיפיון המתקנים המצויים באתר לצורך הטלת הארנונה, סוגיית חלות הפטור על מתקנים אלה, ושיטת המדידה הראויה בה יש לנקוט. נדון בשאלות אלה כסדרן.
חוזה הרשות והלכת ההשתחררות
- חוזה בין רשות ציבורית לבין הפרט מקפל בתוכו שני עולמות משפט: עולם המשפט הפרטי ועולם המשפט הציבורי. בהתקשרה בהסכם, פועלת הרשות הציבורית בכשירותה כגורם במשפט הפרטי, עליו חלים עקרונות דיני החוזים, ובראש וראשונה העיקרון כי הסכמים יש לכבד. מצד שני, בהתקשרה בהסכם, אין דינה של הרשות הציבורית ככל גורם פרטי, המונע בפעולתו מהשאיפה לקדם אינטרס פרטי לגיטימי משלו, תוך כפיפות לחובות תום הלב. הרשות הציבורית מופקדת על האינטרס הציבורי גם בהתקשרה בהסכם הנשלט על ידי המשפט הפרטי, והיא איננה חדלה בכך מלשמש נאמן הציבור לצורך קידום טובת הכלל. קיים מתח פנימי מובנה בין חובותיה של הרשות הציבורית כצד לחוזה הנשלט על ידי דיני המשפט הפרטי, לבין חובותיה כגורם במשפט הציבורי, המופקד על קידום טובת הכלל. במצבים שונים ייתכנו ניגוד וסתירה פנימית בין עולם המשפט הפרטי לעולם המשפט הציבורי החלים בערבוביה על הרשות הציבורית בהתקשרה בחוזה עם האזרח. הפן החוזי בהתקשרות מדגיש את חובת הרשות לכבד את התחייבותה החוזית. הפן הציבורי עשוי בנסיבות מסוימות להטיל על הרשות חובה מינהלית להשתחרר מן החוזה, כדי לקדם בכך אינטרס ציבורי כללי בעל משקל וחשיבות. המתח הפנימי בין שני כוחות אלה, הפועלים על הרשות הציבורית בהיותה צד להסכם עם האזרח, הינו מתח מובנה, המחייב מציאת איזון ראוי אשר יגשר על פני הפער הקיים בין שני מוקדי כוח אלה, המושכים את הרשות כל אחד לכיוונו.
- על החוזה השלטוני חלות הוראות דיני החוזים והוראות המשפט המינהלי; נוצרת דואליות נורמטיבית המאפיינת את החוזה המינהלי (ערעור אזרחי 6490/97 אלחג' נ' אבו עקל, פ"ד נג(2) 49, 55-56 (1999); דניאל פרידמן "תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי" משפטים ה' 598 (1975); דפנה ברק-ארז "אחריות אזרחית על גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית" משפט וממשל א' 275 (1993); דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מינהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט י"א 111, 113-116 (2005)). המשקל היחסי שיש לייחס לכל אחד מהמרכיבים המגבשים את הדואליות האמורה מצוי במחלוקת בין מלומדים, ומכל מקום, משקל זה משתנה מענין לענין, בהתאם לאיזון הקונקרטי הנדרש במקרה נתון (דפנה ברק-ארז "משפט ציבורי ומשפט פרטי - תחומי גבול והשפעות גומלין" משפט וממשל ה' 95, 95-102 (1999)).
- כבר מקדמת דנא, נחלקו הדעות בשאלה האם היסוד הדומיננטי בחוזה השלטוני הוא דין החוזים, שעקרונות המשפט המינהלי נספחים לו, או שמא מדובר בחוזה מיוחד, הנשלט בעיקרו על ידי עקרונות המשפט הציבורי (בית דין גבוה לצדק 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז ת"א, פ"ד מ(2) 393, 399 (1986) (להלן - פרשת ארביב)). הגישות השונות בענין זה עדיין מתמודדות זו עם זו, והמחלוקת לא הוכרעה (גבריאלה שלו חוזי רשות בישראל 27 (1999); גד טדסקי "הסכמי המינהל הציבורי עם הפרט" משפטים י"ב 227 (1983); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 71-69 (1999); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך א', 217 (1996)). לצורך ענייננו, ההכרעה במחלוקת זו אינה חיונית, שכן על פי כל אחת מהגישות נדרש, בסופו של יום, לאזן בין חובתה של המדינה לכבד חוזה שהתקשרה בו, לבין אחריותה הציבורית להשתמש בכח ובסמכויות שניתנו בידיה כדי לקדם את טובת הציבור. במסגרת איזון זה, בנסיבות מתאימות, על המדינה מוטלת חובה להשתחרר מקשר חוזי במקום שהמשך קיומו עלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב, וכאשר בשיקלול אינטרסים כולל, נוטה הכף להעדפת האינטרס הציבורי הכללי על פני שמירת עיקרון כיבוד הסכמים (פרשת ארביב, בעמ' 400; בית דין גבוה לצדק 311/60 מילר, מהנדס סוכנות ויבוא בערעור מיסים נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989, 2002 (1961); גבריאלה שלו "השתחררות המדינה מחוזה" ספר זוסמן, 159 (תשמ"ד); גבריאלה שלו דיני חוזים 665-662 (1990); ערעור אזרחי 394/82 מייזלר נ' מועצה מקומית נשר, פ"ד לז(4) 42, 48 (1983)). הן ה"מודל החוזי" והן "המודל המינהלי" של החוזה השלטוני חותרים בסופו של יום להשגת תוצאה דומה: לקיים את חובת המדינה, לכבד את התחייבויותיה החוזיות בגדר עיקרון כיבוד הסכמים, בד בבד עם הכרה בכוחה כרשות ציבורית, המופקדת על טובת הכלל, להשתחרר מכבלי החוזה בנסיבות בהן טובת הציבור מחייבת זאת, וכאשר האינטרס הציבורי בהשתחררות גובר במשקלו באופן ברור על חובת הרשות לכבד את התחייבויותיה החוזיות במסגרת דין החוזים.
- אכן, חובתה של המדינה לקיים הסכמים שהיא צד להם אינה מוחלטת, אלא חובה יחסית:
"מחובת הממשלה לנהל את ענייני המדינה בדרך שתזכה לאמון הכנסת, ואם סבורה הממשלה שלשם סיפוק צרכי הציבור דרוש שינוי במדיניות הפיסקלית, מחובתה לדאוג לכך ששינוי כזה ייעשה. זוהי חובתו הראשונית של הממשל, ושום הסכם אינו יכול לגרוע ממנה, שאם לא תאמר כן, נמצא שצרכי המדינה יצאו מקופחים עקב הסכם שנעשה עם הפרט, וכלל הציבור ייפגע. חובת הממשלה לדאוג לאינטרס הציבורי בגדר החוק אינה ניתנת להגבלות מכח חיוב חוזי" (בית דין גבוה לצדק 242/70 לביב נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 313, 315 (1970)).
- המשפט מכיר, מצד אחד, בחובתה של הרשות השלטונית לכבד הסכמים שהיא צד להם במסגרת דין החוזים. בלא עמידה על תנאי זה, ייגרע ערכם של הסכמים שהמדינה מתקשרת בהם, ואמון הציבור במחוייבות הרשות לקיים התחייבויות חוזיות שהיא לוקחת על עצמה עלול להתערער. פגיעה כזו באמון הציבור אינה מצטמצמת למישור מעמדה של הרשות בתחום החוזים שהיא צד להם. היא מתרחבת לתחומים רחבים שהרשות הציבורית פועלת בהם, ועלולה לפגוע באמון האזרח כלפי השלטון כגורם המהווה דוגמה לקיום החוק ולכיבודו. מנגד, הרשות השלטונית במסגרת תפקידה השלטוני, חייבת לשקול את צרכי הציבור ואת טובת הציבור. במקרה של ניגוד ביניהם, נדרשת שקילה ואיזון אינטרסים (אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים י"ד 255 (1984); בית דין גבוה לצדק 580/83 אטלנטיק, חב' לדייג וספנות נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 36 (1985); ערעור אזרחי 64/80 בנק א"י-בריטניה (בפירוק) נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(3) 589, 599-601 (1984)).
- על שיקול הדעת של הרשות הציבורית בענין השתחררות מהסכם חלים כללי המשפט המינהלי. עליה לשקול שיקולים ראויים וענייניים. עליה להפעיל את שיקול דעתה בסבירות. השתחררות הרשות מכבלי חוזה, המצויה במתחם הסבירות, אינה מצדיקה התערבות שיפוטית גם אם ניתן היה לפעול אחרת (פרשת ארביב, בעמ' 401). עשיית איזון בין חובת כיבוד ההסכם לבין אינטרס הציבור בהשתחררות, נתונה לרשות המוסמכת, ובית משפט זה לא יתערב בכך אלא אם שיקול הדעת בענין זה הופעל משיקולים פסולים או בחריגה קיצונית ממתחם הסבירות.
- כדי לעמוד בדרישת הסבירות המינהלית בעשיית האיזון כאמור, על הרשות הציבורית להתייחס למלוא לכל השיקולים הרלבנטיים, ולא להחמיץ אף אחד מהם; עליה לקחת בחשבון שיקולים רלבנטיים בלבד, ולהימנע מלהתייחס לשיקולים בלתי ענייניים. עליה לתת משקל יחסי ראוי לכל אחד מהשיקולים הרלבנטיים, ולאזנם על פי משקלם היחסי אלה עם אלה (בית דין גבוה לצדק 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 444-447 (1980) (להלן - פרשת דפי זהב); ערעור אזרחי 3398/06 הרשות להגבלים עסקיים נ' דור אלון אנרגיה בישראל, פסקה 34 ([פורסם בנבו], 15.6.2006)). חובת כיבוד הסכמים מזה, ואינטרס ציבורי נוגד מזה, מייבאים לתחומי האיזון שיקולים רבים ורחבים, ובהם - הגנה על אמינות השלטון שיש לה כמה פנים - אמינות בכיבוד הסכמים מן הצד האחד, אך גם אמינות הטמונה בקיום חובות השלטון בתחום האחריות הציבורית; הגנה על אינטרס ההסתמכות של הצד השני להסכם, אך בד בבד מודעות לקיום אינטרס הסתמכות מסוייג של הצד השני, האמור לצפות אפשרות כי במצבים חריגים, האחריות הציבורית הרחבה תצדיק השתחררות מכבלי החוזה; ועוד מגוון רחב של שיקולים.
- האינטרס הציבורי שקיומו נשקל במסגרת האיזון הוא רב פנים, ותכניו משתנים מענין לענין. לאור עקרון כיבוד ההסכמים, נדרש אינטרס ציבורי בעל עוצמה מיוחדת כדי להצדיק השתחררות מהסכם. הנסיבות המצדיקות השתחררות של רשות ציבורית מחוזה שהיא צד לו אינן מעור אחד. יתכן שההשתחררות תבוא בשל שינוי נסיבות, אך יתכן גם שהטעם שבבסיסה יהיה צורך ציבורי חיוני, אף בלא שהתרחש שינוי מהותי בנסיבות (ערעור אזרחי 2761/06 מנורה נ' מע"צ, חברה לאומית לדרכים בישראל ([פורסם בנבו], 9.7.2007); ערעור אזרחי 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 522 (2000)).
חוזה שלטוני בענייני ארנונה
- הסכם של רשות ציבורית עם הפרט בענייני ארנונה הוא הסכם שלטוני (ערעור אזרחי 2064/02 תשלובת אלוני בערעור מיסים נ' עיריית נשר, פ"ד נ"ט(1) 111, 118 (2004) (להלן - פרשת תשלובת אלוני)). הוא מבטא הסדר חוזי בין רשות מקומית לבין האזרח בנוגע להפעלת סמכות שלטונית בענין גביית מיסי ארנונה. תוכן ההסכמה נוגע לעניינים פיסקליים (בית דין גבוה לצדק 199/99 מפעלי פלדה מאוחדים נ' ראש עיריית עכו ([פורסם בנבו], 3.1.2001)). בחוזה שלטוני בענייני ארנונה, קווי הניתוח והאיזון הנדרשים בין המגמות הנוגדות תואמים את הגישה הנקוטה בחוזי שלטון, דרך כלל.
- תוקפו המחייב של הסכם בענייני ארנונה אינו שולל את יכולתה של הרשות לסטות מהתחייבותה החוזית מקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת (ערעור אזרחי 250/88 קופת חולים של ההסתדרות נ' עירית באר שבע, פ"ד מג(4) 488, 492 (1989); בית דין גבוה לצדק 4915/00 רשת, חב' תקשורת והפקות נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 452, 477 (2000)).
- השאלה היא, מהן הנסיבות שבהן מתקיים הצדק חוקי בידי הרשות להשתחרר מהסכם מחייב בשל צורך להגשים אינטרס ציבורי שמשקלו היחסי מכריע? לא ניתן לפרוש מראש את מיגוון השיקולים הרלבנטיים לענין, והם מתמקדים, על פי רוב, סביב אופיו המיוחד של הענין הפרטני. האיזון בין השיקולים השונים אינו גורם נוקשה. הוא מושפע מחשיבות השיקולים ומעוצמת הפגיעה בהם (פרשת תשלובת אלוני, בעמ' 120-121). ניתן, עם זאת, לומר, כי צידוק חוקי להשתחרר מהבטחה שלטונית בתחום הפיסקלי עשוי להתקיים במקום שארע שינוי נסיבות קיצוני שהתרחש לאחר ההתקשרות ההסכמית, במצב שבו המשך קיום ההתחייבות החוזית, על רקע הנסיבות החדשות, סותר באופן מהותי את דרישות הצדק, ואינו מתיישב עם אחריותה הבסיסית של הרשות הציבורית כלפי הציבור (בית דין גבוה לצדק 4383/91 שפקמן נ' עירית הרצליה, פ"ד מו(1) 447, 455 (1992) (להלן - פרשת שפקמן)).
- מתחם הביקורת השיפוטית מותנה בקיום עילת התערבות מתחום המשפט המינהלי. יש לבחון, אפוא, האם שיקולים פסולים הנחו את הרשות בהחלטתה, או האם החלטתה נגועה באי סבירות קיצונית המצדיקה התערבות, בהינתן מכלול השיקולים הרלבנטיים שיש להתחשב בהם, ובשים לב למשקל היחסי שיש לייחס לכל אחד מהם בנסיבות מקרה נתון.
מן הכלל אל הפרט
- בענייננו, כרתה המועצה האזורית הסכם עם חברת החשמל בנוגע לתעריפי ארנונה לחטיבת קרקע בשטח של 30,000 מ"ר (להלן - המתחם). המתחם מכיל מבנה פיקוד, קרקע פנויה, דרכים, וקרקע עליה הוקמו עמודי חשמל, מסדרים, קווי חשמל, תיבות הסתעפות ועוד.
- ביום 2.6.96 התירו השרים למועצה לתקן את שעורי הארנונה ביחס לחברה באופן שבשנת 1996 התעריף למתחם עמד על 12.6 ₪ למ"ר. התעריף האמור היה קרוב מאד לתעריף לקרקע תפוסה (שאינה בנויה), ונפל בהרבה מהתעריף המינימלי למבנים אחרים, אף שהמתחם מסווג בקטגוריה של תעשיה, שירותים ומסחר.
- על פי החוזה, הוסכם כי בגין האתר תשלם החברה לשנים המפורטות להלן את התעריפים הבאים למטר מרובע: 1995 - 5 ש"ח; 1996 - 12.6 ש"ח ו-1997 - 8 ש"ח. כן הוסכם, כי החל משנת 1997, יועלו התעריפים על פי שיעור העליה החלה על "קרקע תפוסה" בתקנות ההסדרים. לשנת 1998 חוייבה החברה ב-9.35 ש"ח למ"ר, ולשנים הבאות, עד 2001 - 10.09 ש"ח ו-10.17 ש"ח למ"ר. אקט ההשתחררות בא כתוצאה מכניסתו לתוקף של חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), התשס"ב-2002. החוק קבע סכום מזערי לארנונה כללית אשר רשות מקומית חייבת להטיל בתחומה. בתחום משרדים, שירותים ומסחר נקבע סכום מינימלי של 49.99 ₪ לשנת המס 2002. הפער שנוצר בעקבות החוק החדש בין הסכום המינימלי לגבייה ביחס לכל התושבים לבין התעריפים עליהם הוסכם בחוזה הוא קרוב לפי חמש.
- בעקבות החלטת בית המשפט בענין מבואות חרמון, המועצה בענייננו החליטה להשתחרר מההסכם עם החברה רק באופן חלקי. ההשתחררות מתייחסת לשטח של 667 מ"ר מתוך המתחם כולו העומד על 30,000 מ"ר. לשנת 2002, היא חייבה את המערערת בתעריף של 10.42 ₪ למ"ר לשטח של 29,233 מ"ר וב-49.99 ₪ למ"ר לשטח של 667 מ"ר, על פי התעריף המינימלי של צו הארנונה החדש שהוצא בעקבות חוק הארנונה משנת 2002.
- השטח נשוא המחלוקת, שלגביו החליטה המועצה להשתחרר מההסכם, מורכב משני סוגי מתקנים: מבנה פיקוד בשטח 180 מ"ר וקרקע בת כ-480 מ"ר, עליה הוקמו המתקנים השונים באתר. שאר השטח, שהוא החלק הארי מן המתחם, נותר בשומת הארנונה המקורית על פי ההסכם, ואינו נתון במחלוקת בהליך זה.
- האם החלטתה של המועצה להשתחרר באופן חלקי מהסכם הפשרה עם החברה נגוע בפסול מינהלי? האם היא חורגת חריגה קיצונית מדרישת הסבירות? זו השאלה שלפנינו.
- השתחררותה של הרשות השלטונית מהתחייבויותיה ההסכמיות אינה נגועה כשלעצמה בשיקולים פסולים או במניעים זרים. אקט ההשתחררות במקרה זה נועד לצורך הגשמת יעד ציבורי חשוב שעניינו יצירת שוויון בגבייה בין תושבי הרשות המקומית. השגת יעד זה אינו בבחינת שיקול פסול או מניע זר. שאלה אחרת היא, האם בנסיבות המיוחדות של מקרה זה, סטתה הרשות הציבורית סטייה קיצונית ממתחם הסבירות בהחליטה להשתחרר באופן חלקי מן ההסכם כאמור. דרישת הסבירות מחייבת כי היתה התייחסות לכלל השיקולים הרלבנטיים, ולהם בלבד, וכי ניתן משקל יחסי ראוי לכל אחד מהשיקולים האמורים לצורך איזון ביניהם.
- בענייננו, היה על המועצה לשקול, מן הצד האחד, את משמעות חובתה החוזית על פי ההסכם, אשר במסגרתה התחייבה כלפי החברה לגבות ממנה תעריפי ארנונה נמוכים ביותר ביחס למתחם, וזאת בלא הגבלה כלשהי של זמן. המועצה לא כפרה בחבותה החוזית כלפי החברה, ולא מיעטה בערך ובמשקל שיש לייחס לכיבוד הסכמים לא רק על ידי פרטים, אלא גם על ידי הרשות הציבורית. ניתן משקל לגורם האמינות השלטונית קשור, בין היתר, גם במחוייבות השלטון לעמוד בהבטחותיו ולקיים הסכמים עליהם חתם עם האזרח, והסכמים בנושאים פיסקליים בכלל זה. השתחררות הרשות מהסכם פיסקלי פוגעת בבטחון החוזי, גורעת מהיציבות ומהוודאות שביחסים החוזיים, ועשויה לפגוע באמינות השלטון בעיני האזרח לא רק במישור החוזי אלא גם במישור הציבורי. ההשתחררות עלולה לפגוע בנכונות האזרח להגיע להסכמים עם הרשות הציבורית בעתיד.
- מנגד, מספר שיקולים ציבוריים תומכים בהשתחררות המועצה מהסכם הארנונה, ואלה הם:
- ראשית, את ההסכם הנדון יש להעריך ולתפוס על פי מצב הדברים שהיה קיים בעת התגבשותו. ביוני 1996 החליטו השרים להעמיד את תעריף הארנונה ביחס לחברה על 12.6 ₪ למ"ר. על רקע זה הושג ההסכם שבו נקבע לשנת 1995 תעריף של 5 ₪; ל-1996 - 12.6 למ"ר אשר תאם לצו השרים, וב-1997 ירד התעריף ל-8 ₪ למ"ר. בנסיבות אלה, הפערים בין התעריפים על פי אישור השרים לבין תעריפי החוזה לא היו גדולים במיוחד, אף שלא הובהר מדוע, מלכתחילה, הסכימו השרים לאשר לאתר, הנכלל בקטגוריה של תעשיה, שירותים ומסחר, תעריף כה נמוך, המתאים ל"קרקע תפוסה" אשר אינה משמשת לדבר.
ההסדר החוזי האמור השתרע על פני 7 שנים, ובמהלך תקופה ארוכה זו, זכתה החברה בתעריף מוקטן מכח ההסכם, עלפי סיווג בלתי מתאים, בלא שנתבררה ההצדקה העניינית לדבר.