בשנת 2002 נפל דבר, ונתקבלה חקיקה ראשית, אשר חוללה רפורמה כוללת ומשמעותית ביותר בתחום הארנונה. במסגרת רפורמה זו, נקבעה לראשונה הוראה המחייבת רשות מקומית להטיל בתחומה ארנונה בסכום מיזערי. רפורמה זו חוקקה על רקע משבר חריף שפקד את הרשויות המקומיות, והביא חלק מהן למצב קשה עד כדי התמוטטות כלכלית.
על פי חוק הארנונה החדש, הרשות המקומית חוייבה להטיל ארנונה בתחומה בסכום מינימלי של 49.99 ₪ למ"ר ביחס לשטחים הנכללים בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר.
נסיבות אלה, של רפורמה מהותית כוללת בדיני הארנונה, ויצירת סולם תעריפים, הכולל סכומי מינימום לגבייה מתושב הרשות המקומית, הגדילו באופן משמעותי את הפער שהיה קיים בין משטר מיסוי הארנונה המחייב על פי החוק, לבין משטר הארנונה החוזי, כעולה מהסכם הפשרה, שנערך שבע שנים קודם לכן. נוצר אנכרוניזם בולט בין התעריפים לחיוב החברה על פי ההסכם, אשר נכון לשנת 2001, עמדו על 10.17 ₪ למ"ר, לבין סכומי המינימום של הארנונה בסך 49.99 ₪ למ"ר על פי החוק החדש בגין קרקע בעלת אותו סיווג. הדבר הדליק נורה אדומה ביחס למידת ההצדקה הציבורית בהמשך קיומו של ההסדר החוזי לגביית תעריפים מהחברה, הנמוכים כמעט פי 5 מתעריפי המינימום על פי החוק. בנסיבות שנוצרו, נוכח הרפורמה שחלה בתפיסה הבסיסית של גביית מיסי ארנונה ברשויות המקומיות, הפכה ההיצמדות להסדר החוזי עם החברה בכל הנוגע לשטח המבנים במתחם למעשה מינהלי שקשה ביותר ליישבו ולתרצו עם המקובל והמחייב על פי החוק במערכת הארנונה הכללית ברשויות המקומיות.
גביית ארנונה מתושב רשות מקומית הנמוכה, במכפלה של 5, משיעור הארנונה המזערי, המחייב מכח החוק כל תושב אחר, יוצרת מציאות בלתי שוויונית באופן קיצוני בין בעל ההטבה מכח ההסכם, לבין תושב מן השורה, הנדרש לשלם ארנונה שאינה נופלת משיעור מינימום בהתאם לחוק. מצב בלתי שוויוני כזה, בפערים כה ניכרים, מהווה שיקול כבד משקל להשתחררות הרשות הציבורית מכבלי החוזה. גורם זה שואב עוצמה מעקרון השוויון בגביית מס המהוה ערך יסוד בשיטה כולה (בית דין גבוה לצדק 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד ס(1) 277, 287-288 (2006); רשות ערעור אזרחי 3784/00 שקם נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 494-495 (2003)). ערך השוויון בנטל המס בין האזרחים נושא אופי חוקתי. הוא מקרין, מטבע הדברים, על הסכם שלטוני בענין גביית מס, על תוכנו, ועל משך תקופת תוקפו. כאשר על רקע עקרון השוויון בגבייה, מתבצעת רפורמת מס, ההופכת את ההסדר החוזי להסדר החורג באופן קיצוני מההסדר הכללי, יש לדבר השפעה ניכרת על מידת ההצדקה בהמשך כפיפותה של הרשות הציבורית להוראות החוזיות המפלות. הצורך בתיקון מעוות זה נוגע בשאלות של מוסר ציבורי ותיקון עוולה ביחס שבין הצד להסכם השלטוני לבין שאר תושבי הרשות המקומית, העומדים בנטל תשלום מס מלא.
- שנית, אין להוציא מכלל אפשרות כי יתכן נימוק אפשרי נוסף להשתחררות המועצה מההסכם, הנעוץ בכך שהחוזה השלטוני מלכתחילה היה נגוע בחריגה מסמכות הרשות, בהגדירו את המתחם כולו כ"קרקע תפוסה" בעוד שהיו עליו מבנים שחייבו סיווג שונה. לא רק שההסכם הסדיר תעריפים מוזלים לארנונה, אלא סיווגו את הקרקע היה שגוי, משהוא לא לקח בחשבון את "המבנים" על המתחם, שסיווגם הנכון היה מחייב, ממילא, תעריפי ארנונה מוגדלים. התחייבות שלטונית, אשר מתחילתה לוקה בחריגה מסמכות, עשויה להצדיק השתחררות מכבילות ההסכם (ערעור אזרחי 2553/01 ארגון מגדלי הירקות נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 528-529 (פסק דינו של המשנה לנשיא א' מצא) (2005)). הצורך לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולת הרשות בהתקשרותה בהסכם, צריך להישקל כנגד הענין שיש לציבור בהקפדה על היציבות והוודאות בפעולתה של הרשות, ועל אמינותה בכיבוד הסכמים שהיא צד להם (פרשת שפקמן, בעמ' 454-455).
- שלישית, הטעם הענייני והציבורי לעריכת ההסכם המיטיב בין המועצה לבין חברת החשמל מעולם לא נתבהר כל צורכו. אין זה ברור כלל ועיקר מדוע הסכימה הרשות המקומית עוד בשנת 1996 להתחייב לעתיד בהתחייבות בלתי מוגבלת בזמן להגביל את תעריף הארנונה לשטח המתחם על בסיס סיווג של "קרקע תפוסה", כשחלק מן השטח מהווה מבנים, ומדוע נקבעו תעריפים חוזיים כה נמוכים, שאין קשר בינם לבין התעריפים החלים מכח הדין על שאר התושבים ברשות המקומית. הרציונל וההצדקה לעצם עריכת ההסכם ולתוכנו כפי שנתגבש בעת ההתקשרות אינו ברור עד היום. הנצחת הסכם כזה לאורך שנים רבות בלא טעם מבורר עומדת בניגוד לאינטרס הציבורי.
- רביעית, המערערת, חב' החשמל, הינה חברה ממשלתית שמרבית מניותיה נמצאות בידי מדינת ישראל. היא נועדה לקדם מטרות ציבוריות מובהקות לתועלת הציבור. אין מדובר, אפוא, בצד חלש המתקשר בהסכם עם הרשות הציבורית, בנסיבות בהן חיובו לעמוד בתעריפי הארנונה המקובלים על פי החוק עלול להקשות על תיפקודו.
- חמישית, בנסיבות הענין, אינטרס ההסתמכות של חב' החשמל ביחס להתמשכותו של ההסכם הינו מוגבל. לא ניתן לומר כי התקיימה בחברה ציפייה לגיטימית להתמשכות הסכם זה לתמיד.
חב' החשמל, ככל צד להסכם שלטוני, מוחזקת כמי שמודעת לכלל כי הסכם בענין מס שכרתה עם הרשות המקומית, שאינו מוגבל בזמן עשוי להסתיים ביום מן הימים, במיוחד אם נשתנו הנסיבות, העשויות להצדיק השתחררות הרשות הציבורית מכבילות ההסכם. רפורמה מהותית כלל ארצית בעקרונות היסוד של גביית ארנונה, תוך קביעת סכומי מינימום לתעריפי ארנונה המחייבים את כלל הרשויות המקומיות ואת כלל תושביהן, מקרינה באופן בלתי נמנע על תוכנו של הסכם שלטוני קודם הנוגע לארנונה. אפשרות השתחררות הרשות מכבליו של הסכם כזה מצויה בגדר ציפייה סבירה של הצד השני להסכם. חב' החשמל לא היתה אמורה להניח באופן סביר כי תעריף חוזי לארנונה, בשיעור נמוך ביותר למתקניה, המתאים ל"קרקע תפוסה", יעמוד לה כזכות לעולמי עד, בעוד כלל תושבי הרשות המקומית משלמים פי 5 ויותר עבור נכסים המשתייכים לאותו סיווג. החברה היתה אמורה לצפות מראש כי הגדלה קיצונית של הפער בין התעריפים החוזיים שהובטחו לה, לבין התעריפים החלים על כלל התושבים מכוח הדין, עשויה להצדיק השתחררות מכבילות החוזה. במובן זה, הסתמכותה של החברה על המשכיותו של ההסכם ללא מגבלה של זמן היא מסוייגת ומוגבלת מראש.