(עוד ראו לענין זה: ערעור אזרחי 442/85 זוהר נ' מעבדות טרבנול (ישראל) בע"מ, פ"ד מד(3) 661, 671 (1991) (להלן - פרשת טרבנול); גבריאלה שלו דיני חוזים - החלק הכללי לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי 449-452 (2005)).
- החזקה, לפיה חוזה אינו נעשה לצמיתות, אינה מצטמצמת לחוזים המבוססים על יחסים אישיים (ערעור אזרחי 9609/01 מול הים (1978) בערעור מיסים (לשעבר-מרכז אום רשרש בע"מ) נ' עו"ד ד"ר יוסף שגב, פ"ד נח(4) 106, 143 (2004)). היא חלה גם על חוזים מהסוג בו אנו עוסקים כאן. במסגרת חובת תום הלב בביצוע חוזה, יש להניח כי נדרשת תקופה סבירה לקיום תוקפו של חוזה שלא נקבע לו מועד, בטרם יבוטל על ידי צד לחוזה. כן יש להניח, כי הודעת הביטול תינתן תוך זמן סביר בטרם נכנס הביטול לתוקפו (ערעור אזרחי 47/88 הרשטיק נ' יכין חקל בע"מ, פ"ד מז(2) 429 (1993); פרשת טרבנול, בעמ' 706). בענין זה, נבחנת סבירות כוונת הצדדים להסכם בהתאם לחזקה כי חוזה אינו נעשה לצמיתות, אלא משך חלותו נבחן על פי נסיבות הענין (ראו: ערעור אזרחי 154/80 בורכרד ליינס נ' הידרובטון, פ"ד לח(2) 213, 223 (1984); ערעור אזרחי 552/85 אגסי נ' חילו, פ"ד מא(1) 241, 245 (1987); פרשת חברות התעופה, בעמ' 641).
- ככל שזה הדין ביחס לחוזה רגיל בין צדדים פרטיים, על אחת כמה וכמה כך הוא בחוזה עם רשות שלטונית. שכן מטבע הדברים, את החוזה השלטוני יש להבין על רקע הדינאמיקה של החיים הציבוריים, וההתפתחות האינטנסיבית של הצרכים והאילוצים הנוצרים במישור הציבורי. הסכם שלטוני שתוקפו אינו מוגדר בזמן כפוף, מעצם טיבו, לנסיבות וצרכים ציבוריים משתנים. לאחר תקופת זמן סבירה, עשויה להימצא הצדקה להשתחרר ממנו. כך הוא לגבי הצד השני לחוזה שלטוני, אשר יוכל בתוך מסגרת זמן סבירה להודיע על רצונו בביטולו, וכך הוא לגבי הרשות הציבורית, ולו כדי לקדם תכלית ציבורית חשובה שהיא אחראית לה.
- ככלל, האינטרס הציבורי מתקשה להשלים עם הנצחת הסדרים חוזיים בלתי מוגבלים בזמן, המקשים על העמדת ההסדר החוזי במבחני הזמן מבחינת צרכי החברה והכלכלה. הסכמים עם רשות שלטונית מושפעים על פי טיבם מגורמים שהזמן גרמם, וישנה חשיבות מיוחדת לשמר את יכולתה של הרשות הציבורית לבחון אותם לאחר תקופת זמן סבירה על רקע שיקולים שבאינטרס הציבורי. דברים אלה נכונים במובהק ביחס להסדר החוזי נשוא ענייננו, אשר עמד בתוקפו לשנות מס 1995 ועד 2001. זוהי תקופת זמן ארוכה ביחס לצורך הפעלת הסדר חוזי בענין מס, וביטולו של הסכם כזה, שאין לו מועד פקיעה מוגדר לאחר שבע שנות מס, עומד הן בדרישת תום הלב החוזי, והן בחובת הסבירות המינהלית.
- בשולי הדברים יודגש, כי הסכם הפשרה בין המועצה לחברה לא בוטל באופן גורף אלא באופן חלקי בלבד. הדבר מצביע על ריסון בהפעלת שיקול דעת המועצה, ועל מאמציה לכבד את ההסכם ככל שהחוק מאפשר לה. כמו כן, בהשתחררותה מן ההסכם, לא דרשה המועצה את תיקון התעריפים באופן רטרואקטיבי, אלא בקשה להעלותם החל מתחילת הרפורמה בארנונה משנת המס 2002 ואילך, וגם במובן זה היא פעלה באופן סביר והוגן בדרך השתחררותה מן ההסכם.
- על רקע מכלול שיקולים אלה, משקלם של הגורמים התומכים בהשתחררותה החלקית של המועצה מן ההסכם גוברים במקרה זה על עיקרון כיבוד תנאי ההסכם השלטוני כמות שהוא. בנסיבות הענין, נראה לי, כי לא רק שהרשות הציבורית היתה רשאית להשתחרר מההסכם, אלא חלה עליה חובה ציבורית לעשות כן. על רקע המערכת הנורמטיבית הכללית שהתחדשה בעקבות הרפורמה בתחום הארנונה ברשויות המקומית, ונוכח שאר השיקולים שנמנו לעיל, המשך קיומו של ההסכם כמות שהוא היה מביא לתוצאה בלתי סבירה ובלתי ראויה, הכרוכה בפגיעה עמוקה בעיקרון השוויון בגביית מיסים, ובאפלייה חמורה כלפי תושבי הרשות המקומית, שאין לה הסבר והצדקה, הנדרשים לשלם מכח הדין דמי ארנונה גבוהים בהרבה מאלה החלים על החברה מכח ההסכם.
- קשה, אכן, להשתחרר מהרושם כי מעמדה הרם של חב' החשמל, וכח המיקוח המצוי בידיה, הקלו עליה בהשגת ההסכם. כבודו של ההסכם במקומו מונח למשך השנים שמ-1995 ועד 2001, שהן "שנים טובות" שבהן זכתה בשומה נמוכה בשיעור מופלג. אולם עם הרפורמה הכוללת בארנונה, היה מקום לשים קץ ל"שנים טובות", ליישר קו, וליישם את הדין בענין שיעורי ארנונה גם על חב' החשמל - גוף עתיר נכסים ויכולת כלכלית. הצדק הציבורי לא היה מוצא מענה אילו נמשך ההסדר החוזי לגבי השטח הרלבנטי גם לאחר מכן.
- בנסיבות המתוארות, אין לומר שהחלטת המועצה להשתחרר באופן חלקי מההסכם נגועה באי סבירות קיצונית, עילה שאילו נתקיימה היתה עשויה להצדיק את התערבותנו השיפוטית.
- אציין, להשלמת הדברים, כי אחד ממכלול הטעמים המובאים בידי חברתי, השופטת נאור, לביסוס מסקנתה כי אין להתיר את השתחררות המועצה מכבילות החוזה השלטוני, מתייחס לסכום המס הנמוך יחסית המצוי עתה במחלוקת על פי השומה המתוקנת השנייה, הנאמד בכ-26,000 ש"ח לגבי האתר כולו (פסקה 19 לפסק דינה). לגישתה, סכום זה, המוגדר כ"סכום זניח", אינו מצדיק השתחררות מההסכם בשם האינטרס הציבורי.
לכך אעיר, כי, אכן, סכום זה אינו גבוה באופן יחסי, אולם מבחנו של ענין זה אינו טמון בגובהו של הסכום שבמחלוקת, אלא בעקרונות שיגובשו סביבו, ובהקרנתם מעבר לענין הפרטני שלפנינו. כמו כן, עיקר חשיבותו של ענין זה בהשלכתו על העתיד, לשנים שעוד יבואו - האם תהיה רשות ציבורית כבולה גם בעתיד לתעריפים מזעריים של ארנונה על בסיס סיווג קרקע בלתי נכון, תוך הפלייה קיצונית לטובה בין הצד להסכם לבין תושבי הרשות המקומית האחרים, כאשר בפערי הכוחות והיכולת אין ידו של אותו צד דווקא על התחתונה? נראה לי, כי התשובה לשאלות אלה משתמעת מאליה.
- דעתי היא, אפוא, כי יש לאמץ, בעיקרה, את עמדת בית המשפט קמא בסוגיית ההשתחררות מהחוזה השלטוני, ולדחות את ערעור חב' החשמל בסוגיה מרכזית זו.
סיווג המתקנים, שיטת המדידה, ופטור לקווי תשתית
- הערעור שבפנינו נסב גם על היבטים נוספים הנוגעים לסיווג המתקנים בשטח כמבנים לצורך שומת הארנונה, וכן לשיטת המדידה של המתקנים, ולטענות בדבר קיום פטור למתקנים כקווי תשתית על פי סעיף 274ב לפקודת העיריות טרם תיקונה.
- החברה טוענת, כי מתקני החשמל הפזורים בשטח האתר אינם בגדר "מבנה"; וכן כי גם אם מתקנים אלה הם בגדר "מבנה", יש לחשב את שטחם על פי השטח שתופסת כל אחת ואחת מרגליו של המתקן, וכי אין לקחת בחשבון את השטח התחום בין רגליו של המתקן. כן נטען, כי המתקנים שבשטח האתר פטורים מלכתחילה מארנונה בהיותם "קווי תשתית" ו"קווי חיבור" כמשמעותם בסעיף 274ב לפקודת העיריות.
נתתי דעתי למכלול הטיעונים בנושאים אלה; באתי לכלל מסקנה, כי קביעות בית המשפט קמא הן במישור העובדתי, והן במישור המשפטי, הן נכונות, וכי אין עילה להתערבות ערכאת ערעור בהן.
- אתייחס במספר מילים לטענת החברה, לפיה חוק הארנונה החדש אינו מתיר שינוי סיווג הקרקע על פי החוק החדש לחלק המתחם שמוצבים בו מתקנים. ההסכם השלטוני מבוסס על סיווג קרקע לא נכון, הסוטה מן החוק. סיווג קרקע האתר כ"תפוסה" כשיש עליה מבנה פיקודי, ומתקנים שונים, איננו תואם את הדין מאחר שהוא אינו מאבחן כראוי בין הקרקע הפנויה לבין הקרקע שעליה מוצבים מתקנים. במסגרת ההשתחררות מן ההסכם, היה מקום לתקן סיווג זה ולבטל את העיוות שנוצר בגין הסיווג החוזי המוטעה. בענין זה טוענת החברה, כי יש בתיקון הסיווג שערכה המועצה משום סטייה מהוראות תקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, לפיה:
"מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".
- אין בתיקון הסיווג שערכה המועצה משום סטייה מהוראות תקנה 4 לתקנות ההסדרים על פי רוחה ותכליתה. אין תכליתה של תקנה 4 לשמר ולהנציח טעויות בסיווג נכסים לצורך ארנונה; אדרבא, סטיות מסיווג נכון טעונות תיקון כדי להגשים כראוי את תכלית המס ואת עיקרון השוויון בגבייתו (פרשת מבואות חרמון, שם; ערעור עתירה/תובענה מנהלית 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773 (2004)). הנצחת טעויות כנטען על ידי החברה, מעצימה את חוסר השוויון בין אלה שמשלמים ארנונה כדין, על פי סיווג הנכסים כדין, לבין אלה שמשלמים ארנונה בשיעור מופחת בשל טעות בסיווג הנכס, או בשל טעם אחר. גם אם נניח כי בעת כריתת הסכם הפשרה לא הייתה מודעוּת מספקת אצל המועצה למשמעות האיסור החקיקתי החל עליה לסווג נכס בסטייה מהגדרות החוק - דבר הגורר מאליו הטלת שיעור מס בסטייה מן הדין - הרי משניתן לה ייעוץ משפטי המצביע על חריגתו של הסכם הפשרה מהדין, ואשר המליץ לתקן סטייה זו, היתה המועצה לא רק רשאית, אלא אף חייבת לפעול על פיו (הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית 503 (מהדורה רביעית, פנחס גלדקוב, 1995)).
אילו נשמעה דעתי, היינו דוחות את הערעור גם בהיבטים אלה.
- הייתי דוחה, אפוא, את הערעור על כל היבטיו ומחיבת את החברה המערערת בשכר טרחת עורך דין המועצה המקומית המשיבה בסך 30,000 ש"ח.
שופטת