ראוי היה לדעתי שהמחוקק ייתן דעתו בעת חקיקת חוק זה להיקף תחולתה של מגבלת היחס על זכויות הצדדים מכוח החוזים הקיימים. לא התרשמתי מעיון בפרוטוקולים שסוגיה זו זכתה למקום הראוי לה. לא אכחד, אם ניתן היה לפתור כבמטה קסם מחלוקות בהליך זה מוטב היה לעשות כן, לא בגלל מעמדם הבכיר של אנשי המערכת הפיננסית, אלא כדי לחסוך התדיינויות עתידיות בבתי המשפט השונים. אולם, לדעתי לא ניתן בגדרי העתירות שלפנינו אלא להתוות קווים מנחים לפרשנות, ואידך זיל גמור במידת הצורך. בסופו של דבר, העקרונות הפרשניים עליהם עמדנו קרובים במהותם לפתרונות שהציעו איגוד הבנקים והמדינה כאחד והפערים בעניין ניסוח העקרונות אינם כה גדולים. עתה אדון בשאלות נוספות שמעוררת תחולת מגבלת היחס על חוזים קיימים.
מידתיות הוראת המעבר
- איגוד חברות הביטוח העלה אף הוא טענות כנגד תחולת מגבלת היחס על חוזים קיימים. טענותיו בהקשר זה התמקדו בפגמים שלדעתו נפלו בהוראת המעבר. האיגוד טען כי ההוראה נחקקה בחופזה, בלי תשתית עובדתית ראויה. לגופו של עניין, הוא סבר כי תקופת ההתארגנות שנקבעה בהוראת המעבר קצרה מדי ואינה מאפשרת לעובדים הבכירים ולתאגידים הפיננסיים להיערך כראוי לתחולת החוק לגביהם. בנוסף, לשיטתו, הוראת המעבר אינה מבחינה בין מקרים השונים זה מזה, ובכלל זה בין חוזים קצובים בזמן לבין חוזים שאינם קצובים בזמן. לפיכך, ביקש איגוד חברות הביטוח כי ייקבע שהוראת המעבר איננה חוקתית וכי נורה על ביטולה או כי נפרש אותה באופן שימנע את החלתה על חוזים קיימים, ולמצער על חוזים קיימים הקצובים בזמן. במעמד הדיון לפנינו ביום 7.9.2016 ביקש עו"ד תדמור, בא כוח איגוד חברות הביטוח, כסעד חלופי, כי נקבע שהוראת המעבר תיכנס לתוקפה תוך שישה חודשים מיום מתן פסק הדין. כאמור, בהמשך הודיע איגוד חברות הביטוח כי יהיה נכון למחוק את עתירתו אם יקבל סעד זה. לבקשה אחרונה זו הצטרף גם איגוד הבנקים בהודעתו מיום 11.9.2016. המשיבים התנגדו לכך. כיוון שלא קיבלנו (כפי שיפורט) את הבקשה, הטענות שהועלו עומדות בעינן.
- בפתח הדברים אעיר כי בשאלה אם יש לפרש את הוראת המעבר כך שמגבלת היחס לא תחול כלל על חוזים קיימים או שיש להורות על ביטולה, כלל לא ניתן צו על תנאי. משמעות הדברים היא כי עתירת איגוד חברות הביטוח דינה להידחות בהיבט זה. אין לקבלה לגוף העניין.
- הלכה היא כי בית משפט זה ינקוט ריסון רב בקיום ביקורת שיפוטית על הליכי החקיקה של הכנסת, והתערבותו בחוק על רקע זה תיעשה רק מקום שנמצא פגם היורד לשורש ההליך. הכוונה היא רק "לפגמים קשים ונדירים שיש בהם פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (עניין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 42 (השופטת ד' ביניש). ראו גם האמור שם בעמ' 41-40; כן ראו, למשל, בג"ץ 3234/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' יו"ר הכנסת, [פורסם בנבו] פיסקה 9 לפסק דיני (9.7.2015); בג"ץ 7557/13 לשכת רואי חשבון בישראל נ' הכנסת, [פורסם בנבו] פיסקה 8 לפסק דיני (12.5.2014)). הגעתי לכלל מסקנה כי אף שהוראת המעבר לא נתנה דעתה די הצורך לשינוי שחל בין הצעת החוק לבין החוק בנוסחו הסופי ולמתחייב לגבי הוראת המעבר, אין מדובר בפגם המצדיק התערבות שיפוטית.
- הטענה שלפיה הוראת המעבר אינה מקצה זמן ראוי להתארגנות וכי היא גורפת תוקפת למעשה את מידתיותה של הוראת המעבר. הוראות מעבר נועדו לפתור שאלות הנוגעות לתחולתו בזמן של חוק ויש בהן כדי לצמצם את הפגיעה הנגרמת לזכויות בשל כך (ראו עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 406). למעשה, לעיתים בהוראת המעבר יהא טמון המפתח למידתיותו של החוק גופו (ראו, לדוגמה, עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 415, שם ביטול הוראת המעבר הוביל לביטולו של ההסדר שנקבע בחוק; בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 690 (1999)). הוראות המעבר כפופות אף הן לדרישת המידתיות (עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 407). דרישת המידתיות עשויה למצוא ביטוי, בין היתר, במשך התקופה שנקבעה עד להחלתו של ההסדר החוקי החדש על מצב דברים נתון. במילים אחרות, לעיתים עיקרון המידתיות עשוי לחייב כי תיקבע תקופת מעבר "נאותה" למעבר ממשטר חוקי אחד למשנהו (השוו: בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 211-210 (1998) (להלן: עניין ד.ש.א.); בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 600-593 (1996) (להלן: עניין בנאי); ובג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 458-457 (1994) (להלן: עניין המכון להכשרת טוענות בית דין), בהקשר של החלטה מינהלית).
- האם תקופת ההתארגנות שנקבעה בהוראת המעבר שלפנינו מידתית? לא אכחד כי בעניין זה הועלו על ידי העותרים טענות כבדות משקל. אכן, ניתן היה לקבוע תקופת התארגנות ארוכה יותר שתאפשר לעובדים הבכירים להעריך בשובה ובנחת את משמעויות החוק מבחינתם ותקנה לתאגידים הפיננסיים די זמן להתמודד עם פרישות אפשריות משורותיהם. בנוסף, ניתן היה לחשוב על הסדר שישקף יתר התחשבות גם באפשרות כי ההסדרים שנקבעו בחוק יועמדו בפני ביקורת שיפוטית. קשה לומר שדבריו החוזרים ונשנים של בית משפט זה לגבי הצורך בהוראות מעבר סדורות ומידתיות (ראו, למשל, עניין מנהלי ההשקעות) הופנמו ויושמו באופן מיטבי בענייננו. אף על פי כן, בנסיבות העניין ולמרות שכשלעצמי הייתי מעדיפה תקופת התארגנות ארוכה יותר, איני סבורה כי יש לקבוע שההוראות חורגות ממתחם המידתיות הנתון למחוקק, שהוא רחב במיוחד בנסיבות שלפנינו (ראו: עניין לה"ב, פיסקה 62). יתכן ואילו הייתה נקבעת תקופה כזו בהחלטה מינהלית היה מקום להתערב בה (עניין ד.ש.א., בעמ' 212-211; עניין בנאי, בעמ' 603; ועניין המכון להכשרת טוענות בית דין, בעמ' 458-457). ואולם, כשמדובר בהוראות חוק מידת ההתערבות מצומצמת יותר (ראו גם בג"ץ 4550/13 בהט נ' שרת הבריאות, [פורסם בנבו] פיסקה 18 (6.10.2013)). חרף אהדתנו לטענות בדבר הצורך להאריך את משך תקופת ההתארגנות והפליאה נוכח בהילות החוק, הכתובת לעריכת שינוי מעין זה היא הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, כפי שזו תפעל אצל הרשות המחוקקת, ולא בית המשפט (למקרים אחרים שבהם שונה מועד תחילתו של חוק כדי לאפשר היערכות לצורך יישומו, בדרך של תיקון חקיקה, ראו, לאחרונה חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ו-2016. לדוגמה שבה נעשה התיקון בצו, ראו צו השידור הציבורי (דחיית תחילתו של החוק) (מס' 2), התשע"ה-2015). יכולה אני להבין את עמדת באי כוח המשיבים שאינם מוסמכים בעצמם להיעתר לפניה המבקשת לשנות הוראת מעבר שהיא חלק מהחוק. ואולם, הם יכולים היו לשקול פניה למחוקק עצמו.
- הבאתי בחשבון לעניין אי התערבות בגדרי מתחם המידתיות, בין השאר, את העובדה שלא הוכח כי פרק הזמן שנקבע לתקופת התארגנות, שישה חודשים, הוא חריג ביחס לנהוג בחקיקה. בנוסף, התחשבתי בפגיעתה החלשה יחסית של מגבלת היחס בזכויות חוקתיות, כאמור לעיל, וזאת בהינתן העקרונות המנחים שהותוו. נתתי משקל גם לכך שלא עלה בידי איגוד חברות הביטוח להוכיח כי החלת מגבלת היחס על חוזים קיימים בתוך שישה חודשים תפגע באינטרס הסתמכות לגיטימי שלו או של הגורמים שאותם הוא מייצג. כידוע, חקיקת הכנסת נהנית מ"חזקת כשרות חוקתית" (ראו, למשל, בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 839 (2003)). לפיכך, יש צדק בטענת עו"ד בליי בשם הכנסת (בהודעתה מיום 11.9.2016), כי אין לקבל טיעון שממנו משתמע כי עצם הגשתה של עתירה נגד חוק פוטרת את העותר מלנקוט צעדים הנדרשים כדי להיערך לקראתו. בנסיבות העניין לא היה לאיגוד חברות הביטוח כל טעם סביר להניח כי משך תקופת ההתארגנות יוארך. איגוד חברות הביטוח (בשונה מאיגוד הבנקים) לא קיבל, ובתחילה כלל לא ביקש, צו ביניים ש"יקפיא" את המצב הקיים. בכך, אגב, יש גם כדי ללמד במשהו על נחיצותו של הסעד שהתבקש. בקשתו של האיגוד לצו ביניים, שהועלתה בשלב מתקדם יותר בהליך (בדיון ביום 27.7.2016), לא נתקבלה. יתרה מכך, כאמור, לא ניתן צו על תנאי לגבי הבקשה לקבוע כי הוראת המעבר אינה חוקתית. על כן, לא מוצדק היה להניח כי במסגרת פסק הדין תבוטל הוראת המעבר או שיינתן לה פירוש כפי שהתבקש.
- לא ניתן להיעתר לבקשה כי בית המשפט יאריך את משך תקופת ההתארגנות בדרך של "פרשנות". החוק קובע במפורש כי משך תקופת המעבר יהא שישה חודשים. לשון החוק ברורה ואינה משתמעת לשתי פנים, ולא ניתן לקרוא אותה בכל דרך אחרת. "גבול הפרשנות הוא גבול הלשון" (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 (1999) וההפניות שם). מעבר לכך, מעיון בפרוטוקולים עולה כי המחוקק נתן דעתו במפורש למשכה של תקופת ההתארגנות, ובחר במודע לקצרה מהתקופה שנקבעה בהצעת החקיקה, תקופה של שנה, לתקופה של שישה חודשים (פרוטוקול ישיבה מס' 316 של ועדת הכספים, הכנסת ה-20, 34-23 (16.3.2016). למעשה, מבוקש כי בית המשפט יבטל את הוראת החוק ו"יחוקק" הוראה חדשה תחתיה. זהו סעד מרחיק לכת המעורר קשיים כשלעצמו, והמקרה הנוכחי אינו מצדיק נקיטה בו (ראו: עניין רונן, פיסקה 18). זאת, במיוחד בשים לב לכך שכלל לא נקבע כי הוראת המעבר אינה חוקתית (השוו: עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 414-413. להרחבה על הסעד של "קריאה לתוך החוק" (Reading-in), ראו, למשל, עניין דודיאן, פיסקה 59 לפסק דיני).
- היבט אחר של מידתיות הוראת המעבר עניינו בשאלה האם היא גורפת מדי, בין היתר בשל העובדה שהיא מחילה את מגבלת היחס גם על חוזים קיימים הקצובים בזמן. איגוד חברות הביטוח טען כי הפגיעה בבעלי חוזים הקצובים בזמן תהא קשה במיוחד משום שחוזי העבודה של חלקם אינם מאפשרים להם לסיים את החוזה לפני פקיעתו מבלי שהדבר ייחשב הפרת חוזה. טענה זו נטענה בעלמא ולא לוותה בתשתית העובדתית המתחייבת. בכלל זה לא הוצג ולו חוזה אחד המבסס את הדברים. לפיכך, לא ניתן לקבל את הטענה וזאת אף מבלי שאדרש לשאלה האם אכן יש ממש בטענה כי סיום החוזה בנסיבות אלה יהווה משום הפרה. לא נוכל לקרוא לתוך החוק אבחנה בין סוגי חוזים שונים.