העתירות שלפנינו
- כנגד החוק הוגשו שתי עתירות. העתירה האחת הוגשה על ידי איגוד הבנקים, עמותה רשומה המאגדת תחתיה בנקים מסחריים ובנקים למשכנתאות (בג"ץ 4406/16; להלן, בהתאמה: עתירת איגוד הבנקים ואיגוד הבנקים). בד בבד עם עתירת איגוד הבנקים הוגשה בקשה לצו ביניים, עליה אעמוד בהמשך הדברים. העתירה השנייה הוגשה על ידי איגוד חברות הביטוח, עמותה רשומה המאגדת תחתיה גופים העוסקים בביטוח (בג"ץ 4534/16; להלן בהתאמה: עתירת איגוד חברות הביטוח ואיגוד חברות הביטוח). איגוד חברות הביטוח לא ביקש צו ביניים בצד עתירתו.
- העותרים פרשו יריעה רחבה של טענות, כל עותר מנקודת ראותו. המשותף לעותרים היה טענתם כי הוראת סעיף 2(ב) לחוק – הקובעת את מגבלת היחס – אינה חוקתית. לטענתם, הוראה זו פוגעת בחופש העיסוק, בחופש החוזים ובזכות הקניין של התאגידים ושל העובדים הבכירים. לגישתם, הגבלת מדיניות השכר בתאגיד מתערבת באופן קשה ותקדימי בלב הפעילות העסקית, מקשה על יכולתו של התאגיד להתייעל ולגייס הון ופוגעת בכושר ההשתכרות של העובד. בנוסף, לטענתם מגבלת היחס מפלה את התאגידים הפיננסיים (ועובדיהם) ביחס לחברות ציבוריות ממגזרים עסקיים אחרים. בין היתר, נטען בהקשר זה, כי השונות בין הגופים שעליהם חל החוק אינה מאפשרת לראות בהם קבוצה מובחנת וייחודית. לדבריהם, אף בנק ישראל וחלק מחברי הכנסת תמהו על כך שהחוק נועד לחול על גופים פיננסיים בלבד (מכתב מטעם המחלקה המשפטית בבנק ישראל מיום 11.5.2014, ע/1 לעתירת איגוד הבנקים; פרוטוקול ישיבה מס' 273 של ועדת הכספים, הכנסת ה-20, 5 (15.2.2016)). יתרה מזאת, כך נטען, הגבלה קוגנטית על גובה השכר אינה יונקת משום רציונל מוכר של פיקוח על תאגידים פיננסיים. לטענתם, אף אם קיימת הצדקה למנוע נטילת סיכונים גדולים מדי לטווח הקצר בתאגידים אלה, הדרך להגשים יעד זה היא באמצעות הגבלת מבנה התגמול המשולם לאורך זמן ולא באמצעות הגבלת גובה התגמול.
- העותרים הוסיפו וטענו כי סעיף 2(ב) לחוק אינו צולח את מבחני פסקת ההגבלה. ראשית נטען כי החוק אינו לתכלית ראויה, מאחר שתכליתו הדומיננטית היא פגיעה בשכרם של בכירי התאגידים הפיננסיים כיעד בפני עצמו. לגישתם, תכלית כזו, שמכוונת לפגיעה בזכויות אדם, אינה ראויה. לגישתם, אף אין זה מתפקידו של המחוקק במדינה דמוקרטית לקבוע עבור עובד בשוק הפרטי כמה ראוי שישתכר. עוד טענו העותרים, כי מגבלת היחס פוגעת בזכויות חוקתיות באופן בלתי מידתי. לטענתם, הגבלת שכר העובדים הבכירים עשויה דווקא להגדיל את הפערים החברתיים, שכן מי שייהנה מהחיסכון יהיו בעלי השליטה בתאגידים הפיננסיים. לשיטתם, קיימים אמצעים אחרים להשגת תכלית החוק שפגיעתם בזכויות פחותה, כגון קביעת חריגים למגבלת היחס. מעבר לכך, הם טענו כי די בהוראות הקיימות בדין ובנוהל המסדירות את מבנה התגמול בחברות שונות, בדגש על תיקון מס' 20 לחוק החברות הנזכר לעיל. כמו כן, הלינו העותרים על כך שבמהלך הליך החקיקה הופחת הרף שהחל ממנו חלות הוראות סעיף 2 לחוק, מ-3.5 מיליון ש"ח ל-2.5 מיליון ש"ח. לדידם, בעוד שפגיעתה של מגבלת היחס בזכויות היא וודאית, מיידית וחמורה, התועלת שתצמח ממנה היא רחוקה ובלתי סבירה. לטענתם, אף ועדת נאמן מצאה כי התערבות ישירה בשכר עלולה לגרום לנזק שיעלה על התועלת ולכן המליצה שלא לנקוט בדרך זו. לבסוף, טענו העותרים כי סעיף 2(ב) לחוק נחקק בחופזה ובניגוד לעמדה המקצועית שהביעו בעבר נציגי הממשלה העוסקים בתחום זה.
- איגוד חברות הביטוח הוסיף וטען כי גם הוראת סעיף 4(1) לחוק, הקובעת את מגבלת הניכוי, אינה חוקתית. לטענתו, אף הוראה זו מפלה ללא הצדקה את התאגידים הפיננסיים לעומת תאגידים אחרים ופוגעת בקניין ובחופש העיסוק שלהם. עוד טען האיגוד, כי קיים קושי בשימוש במערכת המס למטרות החורגות ממימון צרכי ציבור. בנוסף, לשיטתו, הכבדת נטל המס על התאגידים הפיננסיים לא תוביל להגשמת תכלית החוק משום שהתאגיד, ולא העובד, הוא שיישא בנטל. איגוד חברות הביטוח טען כי ניתן היה לנקוט אמצעים אחרים שפגיעתם בזכויות פחותה, כגון הגבלת הסכום המותר בניכוי באמצעות סעיף 30 לפקודת מס הכנסה. סעיף זה מסמיך את רשויות המס שלא להתיר ניכוי בסכום העולה על הדרוש לצרכי ייצור הכנסה של הנישום, תוך הותרת מתחם להפעלת שיקול דעת במקרים המתאימים. לחלופין, ניתן היה להסתפק, לטענת האיגוד, במגבלת ניכוי מצומצמת יותר ולקבוע כי הסכום האסור בניכוי הוא סך החריגה מעל תקרת 2.5 מיליון השקלים, ולא כפל החריגה. הוא הלין גם על כך שהתקרה שנקבעה בהצעת החוק, אשר בתחילה עמדה על 3.5 מיליון ש"ח, הועמדה בסופו של דבר על 2.5 מיליון ש"ח. לבסוף נטען, כי מדובר בהסדר פוגעני שאין לו כמעט תקדים בעולם ואשר תועלתו מוטלת בספק.
- מעבר לטענות כנגד ההגבלות על שכרם של העובדים הבכירים מן הפן העקרוני, העלו העותרים טענות בדבר תחולת מגבלת היחס (סעיף 2(ב) לחוק) על חוזים קיימים. העותרים היו תמימי דעים כי יישום המגבלה על חוזים קיימים מעורר קשיים חוקתיים, אך מנקודה זו התפצלו דרכיהם וכל אחד מהם העלה טענות שונות בעניין.
- לטענת איגוד הבנקים, החלת מגבלת היחס על חוזים קיימים עשויה להתפרש כמתן היתר לפגיעה בזכויות עובדים שנצברו לפני תום תקופת ההתארגנות. לגישתו, אם כך יפורש החוק, הרי שתחולתו בזמן תהא רטרואקטיבית ופגיעתו בזכויות בלתי מידתית. על כן, ביקש איגוד הבנקים כי ייקבע במפורש שהחוק לא פוגע בזכויות עובדים הנובעות מוותק שנצבר לפני תום תקופת ההתארגנות או בזכויות המחושבות לפי וותק זה. איגוד הבנקים העלה טענות פרשניות נוספות. לטענתו, יש לפרש את החוק כך שההוצאה החזויה בשל תגמול הנובע מוותק תיוחס בפריסה, באופן יחסי לשנות העבודה שבהן נצבר הוותק, ולא רק לשנה שבה ניתן התגמול (לדוגמה, בהנחה שעובד יהא זכאי למענק בגובה 100,000 ש"ח בתום עשר שנות עבודה, מבוקש לייחס 10,000 ש"ח לכל אחת משנים אלה, חלף ייחוס של 100,000 ש"ח לשנת התשלום). לבסוף, ביקש איגוד הבנקים לפרש את המונח "תגמול" בחוק באופן שאינו כולל תשלומים פנסיוניים ופיצויי פיטורים על פי דין. כלומר, להחריג תשלומים אלה מגדרם של סעיפים 2(א) ו-2(ב) לחוק.
- איגוד חברות הביטוח הצהיר מצידו כי תאגידי הביטוח (או חלקם) כבר ביצעו הפרשות בדוחות הכספיים לגבי זכויות העבר הרלוונטיות, "על כל המשתמע מכך", ולכן אין להם צורך בסעד פרשני לגבי זכויות שנצברו לפני תום תקופת ההתארגנות. לטענת האיגוד, עצם החלתו של החוק על חוזים קיימים גורמת פגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות, ובפרט בהתחשב בתנאים שנקבעו בהוראת המעבר. לדבריו, הוראת המעבר חלה באופן גורף על גופים פיננסיים שונים זה מזה ואינה מתחשבת בהבדלים בין חוזים לתקופה קצובה לבין חוזים שאינם כאלה. יתרה מזאת, לטענתו, תקופת ההתארגנות שנקבעה אינה מספקת. אשר על כן, ביקש איגוד חברות הביטוח להורות על ביטולה של הוראת המעבר ולחלופין – לפרשה כך שמגבלת היחס לא תחול כלל על חוזים קיימים, ולמצער לא תחול על חוזים קיימים הקצובים בזמן.
תשובות המשיבים