מהטעמים עליהם עמדתי לעיל ואליהם אתייחס להלן, טוענים העותרים והיועצת המשפטית לממשלה כי בענייננו יש לחרוג מנקודת מוצא זו ולקבוע כי סגירת התחנה מחייבת חקיקה ראשית דווקא. אקדים ואציין כי הטענה שסגירתה של יחידה צבאית מחויבת להיעשות בדרך של חקיקה ראשית הינה מוקשית מלכתחילה, ועל הטוען אותה מוטל נטל כבד. בהקשר זה, לא למותר לציין כי משיבי הממשלה טוענים מנגד כי מכוח סעיף 2א(א) לחוק השיפוט הצבאי, ניתן היה להורות על סגירת התחנה גם בהחלטת הרמטכ"ל, באישור שר הביטחון. בהינתן שההחלטה הנתקפת בעתירות דנן הינה החלטת הממשלה, איני סבור כי יש מקום לקבוע מסמרות בטענה זו, אולם יש לזכור אותה בעת שדנים אנו בטענות העותרים והיועצת המשפטית לממשלה, אליהן אדרש עתה.
א.1. האם ההחלטה על סגירת התחנה מהווה הסדר ראשוני
- כלל ההסדרים הראשוניים קובע כי הסדרים המעגנים מדיניות כללית ואמות מידה עקרוניות, בעניינים הפוגעים בזכויות בסיסיות של הפרט או בעניינים אחרים בעלי חשיבות ראשונה במעלה - יש לקבוע בחקיקה ראשית. זאת, אלא אם ניתן להצביע על הסמכה מפורשת של המחוקק, המאפשרת לרשות המבצעת לקבוע הסדר ראשוני בנושא מסוים בעצמה (ראו, מיני רבים: בג"ץ 598/22 אבו עראם נ' שר הביטחון, פסקה 27 לפסק דיני [נבו] (4.12.2025); בג"ץ 2109/20 בן מאיר נ' ראש הממשלה, פסקה 27 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות [נבו] (26.4.2020); בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה קכז לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין [נבו] (27.3.2016) (להלן: עניין מתווה הגז); עניין רובינשטיין, בעמ' 502; לסקירה מקיפה של הגישות השונות בנוגע למהותו של כלל ההסדרים הראשוניים, ראו: אורי שפראך "מגיוס בחורי הישיבות ועד למתווה הגז: על הצורך בשינוי המסגרת הדוקטרינרית של עקרון ההסדרים הראשוניים" עיוני משפט מא 605 (2019)).
בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי ההכרעה בשאלה אם הסדר מסוים הינו הסדר ראשוני אם לאו, תעשה בכל מקרה על-פי נסיבותיו, בהתייחס לטיבו ולמהותו של הנושא שבדיון. בתוך כך, התוותה הפסיקה רשימה לא סגורה של שיקולים שניתן להתחשב בהם לעניין זה, ובהם: היקף הפגיעה בזכויות הפרט הכרוכה בהסדר; מידת השפעתו על הציבור; המידה בה ההסדר שנוי במחלוקת ציבורית; השלכותיו הכספיות של ההסדר; ומידת המורכבות והידע המקצועי הנדרש לקביעתו (בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 1,68 (2006); וראו גם: בג"ץ 6215/12 באסטאקאר נ' שר האוצר, פסקה 25 לפסק דינו של השופט י' עמית [נבו] (16.6.2015); בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד סו(3) 819,865-864 (2014); יצחק זמיר "הסדרים ראשוניים" ספר יעקב נאמן 713,723-719 (אהרן ברק ודוד גליקסברג עורכים, 2023)).
- בענייננו, טוענים העותרים והיועצת המשפטית לממשלה כי ההחלטה על סגירת תחנת גלי צה"ל מהווה הסדר ראשוני, שכן כתוצאה ממנה תגרם פגיעה ממשית בחופש הביטוי. בהקשר זה, הוטעם כי תחנת גל"צ היא אחת משתי תחנות הרדיו הציבוריות היחידות המשדרות אקטואליה בפריסה ארצית, ומאזינים לה מדי יום קרוב למיליון ישראלים; כי סגירתה תצמצם בכמחצית את היקף השידור הציבורי ברדיו ותגרע קול משמעותי מזירת הביטוי הציבורי, ומכאן שמדובר בהחלטה בעלת השלכות מבניות עמוקות על מפת השידור הציבורי בישראל, המחייבת עיגון בחקיקה ראשית ודיון פרלמנטרי מסודר. מעבר לכך, נטען כי המעמד שרכשה התחנה במהלך עשרות שנות פעילותה, לצד המחלוקת הציבורית העזה סביב סגירתה, מלמדים אף הם כי אין ענייננו בהחלטה מנהלית שגרתית כי אם בהסדר מבני ראשוני שהסמכות להכריע בו נתונה לכנסת.
- כמתואר לעיל, השאלה האם ההחלטה על סגירת התחנה מהווה הסדר ראשוני מפאת הפגיעה הגלומה בה בחופש הביטוי, עמדה במוקד חוות דעת לוין. שם, ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לוין כי בשים לב לקיומו של תאגיד השידור הציבורי, שהינו גוף ציבורי עצמאי ומשמעותי המפעיל ערוצי שידור בפריסה ארצית, הפגיעה בחופש הביטוי הנובעת מסגירת התחנה היא "פריפריאלית" בלבד. כך, ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי: "אף אם הזכות לחופש הביטוי מקימה חובה למדינה לקיים שידור ציבורי, ואיננו קובעים בעניין זה מסמרות, לטעמנו, הטענה כי מכוח אותה זכות קמה למדינה חובה לקיים בהכרח שתי תחנות רדיו המשדרות שידורי אקטואליה בפריסה ארצית אינה פשוטה כלל. במילים אחרות, לגישתנו קיים ספק ניכר כי הזכות לחופש ביטוי כוללת בתוכה קיומן של שתי תחנות רדיו כאמור" (ההדגשה במקור - י' כ'). בנסיבות אלו, הגיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לוין לכלל מסקנה כי נוכח היקפה המצומצם של הפגיעה בזכות לחופש הביטוי הטמונה בסגירת התחנה, על רקע קיומו של תאגיד שידור ציבורי עצמאי ומתפקד המהווה חלופה נאותה לקיומה של תקשורת ציבורית חופשית, אין הכרח כי ההחלטה על סגירת התחנה תתקבל דווקא בחקיקה ראשית.
- כפי שניתן לראות, חוות דעת לוין הושתתה על ההנחה כי סגירת תחנת גלי צה"ל פוגעת בחופש הביטוי במידה המצדיקה כי הדבר יעשה אך ורק בחקיקה ראשית, רק כל אימת שנכיר בכך שמוטלת על המדינה חובה לקיים שידור ציבורי, או, לכל הפחות, להימנע מסגירתו של שידור ציבורי לאחר שהוקם. ואולם, הכרה בחובה כאמור אינה מובנית מאליה כלל ועיקר.
אכן, בפסיקתו של בית משפט זה נקבע, זה מכבר, כי הזכות החוקתית לחופש הביטוי אינה כוללת אך את הזכות להשמיע, אלא גם את הזכות לשמוע (בג"ץ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע״מ נ' לוי, פ"ד טז 2408,2415 (1962) (להלן: עניין לוי); בג"ץ 399/85 כהנא נ' הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא(3) 255,267 (1987); בג"ץ 2194/06 מפלגת שינוי מפלגת המרכז נ' יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית, פסקה 10 לפסק דינו של הנשיא א' ברק [נבו] (28.6.2006); בג"ץ 2996/17 ארגון העיתונאים בישראל נ' ראש הממשלה, פסקה 35 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר [נבו] (23.1.2019) (להלן: עניין תאגיד השידור הציבורי); אהרן ברק חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק כרך ב: הזכות לכבוד האדם 979-978 (יצחק זמיר עורך, 2023)). אין ספק כי קיומה של תקשורת חופשית ועצמאית הינה תנאי בלעדיו אין להגשמת היבט זה של הזכות לחופש הביטוי. משכך, הכירה הפסיקה בכך שאחת מנגזרותיה של הזכות לחופש הביטוי היא זכות הגישה לאמצעי תקשורת (בג"ץ 5404/22 הצלחה לקידום חברה הוגנת נ' שר התקשורת, פסקה 71 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף [נבו] (12.5.2026) (להלן: עניין מועצת התאגיד); בג"ץ 7200/02 די.בי.אס. שירותי לוויין (1998) בע"מ נ' המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין, פ"ד נט(6) 21,35-34 (2005); להרחבה ראו: דפנה ברק "חופש הגישה לאמצעי-התקשורת - איזון אינטרסים בתחומי הזכות לחופש-ביטוי" עיוני משפט יב 183 (1987)).