אכן, איני מקל ראש באינטרס הציבורי החשוב שעליו הצביעו המבקשים, שעניינו ברצון להבטיח כי בקשה לסיום כהונה תהיה מבוססת על תשתית עובדתית ומשפטית מספקת. ואולם, כידוע, אף מקום בו הרשות המינהלית מבקשת לקדם אינטרסים ראויים, נקודת המוצא היא כי עליה להצביע על מקור הסמכה ברור ומפורש בדין (ראו, למשל, עניין הסנגוריה הציבורית, בפסקה 83 לפסק דינו של המשנה לנשיא סולברג; רע"א 2558/16 פלונית נ' קצין התגמולים - משרד הביטחון, פסקה 58 [נבו] (5.11.2017)).
- על רקע זה, אפנה לבחינת הטענה הנוספת שהועלתה ולפיה כאמור יש לראות בסעיף 4.ד(3) להחלטה 4062 - שלפיו "נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה" - כמקור סמכותו של הנציב שלא לכנס את הוועדה. לגישתי, סעיף זה לא יכול לשמש כמקור סמכות מספק.
- ראשית, קיים קושי של ממש בקבלת טענה זו נוכח הרקע ההיסטורי של החלטות הממשלה הרלוונטיות. כפי שעמדתי על כך לעיל, בנוסחה המקורי של החלטה 4062 נקבע כי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים תעשה לפי המלצתה של הוועדה המייעצת למינויים בכירים, אשר בראשה עומד שופט בית המשפט העליון בדימוס. רק בהחלטה מאוחרת יותר, היא החלטה 1148, נקבע כי ביחס לחלק מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי, ובהן גם הממונה על התחרות, הפסקת הכהונה תעשה לפי המלצה שתינתן על ידי ועדת המינויים בהרכבה הנוכחי. על רקע זה, טענה כי כבר בהחלטה 4062 ניתנה לנציב שירות המדינה - שאותה עת לא ישב בראשות הוועדה (אלא שופט בית המשפט העליון בדימוס כאמור) - הסמכות למנוע את כינוסה על דעת עצמו, נראית לי מוקשית.
- שנית, ואף לגופם של דברים, לא מצאתי כי ניתן לקרוא לתוך סעיף 4.ד(3) כאמור הסמכה לקיומה של בחינה מקדמית-מהותית על ידי הנציב. לעניין זה, יש לציין כי ככלל, ליושב ראש של גוף אין מעמד מיוחד ביחס ליתר חברי אותו הגוף ככל שאין הוראה מפורשת בנושא:
"באופן עקרוני, מעמדו של יושב ראש אורגן־רבים הוא כמעמדו של חבר אחר באורגן, אלא אם ובמידה שהדין מייחד לו תפקיד וסמכויות כיושב ראש. בין השאר, במניין הקולות שהצביעו באורגן־רבים בעד או נגד החלטה מסוימת, אין קולו של יושב ראש האורגן נחשב יותר מקולו של כל חבר אחר באורגן, אלא אם קיימת הוראה בחוק הקובעת כי במקרה של קולות שקולים יכריע קולו של יושב הראש" (זמיר הסמכות המינהלית א', בעמ' 384).
בענייננו, איני סבור כי יש בקביעה כי נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה כדי להצביע על כוונה להקנות לנציב כשלעצמו סמכויות יתר מהותיות בהשוואה לשאר חברי הוועדה (השוו לבג"ץ 1711/24 התנועה למען איכות השלטון נ' שר המשפטים, פסקאות 2-1 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף [נבו] (8.9.2024)). בהקשר זה, ובכפוף לאמור בסעיף 59 להלן, מקובלת עליי עמדתו של השופט שטיין, בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, לפיה בנסיבות העניין שבפנינו, עמידת הנציב בראש הוועדה מקנה לו סמכויות עזר פרוצדוראליות בלבד (פסקה 12 לפסק דינו).
- כך, מקובלת עליי העמדה שלפיה ריכוז עבודת הוועדה טומן בחובו באופן טבעי ופשוט, הסמכה לביצוע פעולות טכניות-פרוצדוראליות, כגון קביעת סדר הדיון, קביעת מועדי הישיבות, מיקומן, סיוע בניסוח החלטות הוועדה, ועוד (לעניין זה, השוו למשל לסעיפים 4.ב, 6.א ו-8.א להנחיית הנציב; סעיפים 5.ג, 7.א ו-9.א להנחיה המעודכנת). בשונה מכך, קיים קושי לקרוא לתוך המילה "תרכז" גם הסמכה לקיים הליך של בחינה מהותית, שבסופה נדחית על הסף בקשת שר מבלי שהוועדה מתכנסת, בניגוד ליתר סעיפי החלטה 4062, אשר מורים כי הסכמות נתונה לוועדה בכללותה, כאמור.
- להשלמת התמונה, ואף שדומה כי טענה זו נזנחה על ידי המבקשים, אוסיף ואציין בקצרה כי איני סבור שיש אף בהנחיית הנציב כדי להקנות סמכות לנציב שלא לכנס את הוועדה. בהקשר זה יודגש כי הנחיית הנציב נמצאת במדרג נורמטיבי נמוך יותר ביחס להחלטות הממשלה, ולכן ברי כי אין בה כשלעצמה כדי לשנות באופן מהותי את ההסדר שנקבע בהחלטה 4062, אשר העניק את הסמכות לדון בבקשת השר לוועדה בכללותה. מעבר לכך, הנחיית הנציב כשלעצמה עוסקת בעיקרה בהליך המינוי של נושא המשרה הבכירה, ואינה כוללת הסדרה מפורטת של הליך של הפסקת כהונה. מכל מקום, אף אם ניתן היה לראות בהנחיה כמקור מנחה לענייננו, אין היא כוללת הוראה ברורה המעגנת את סמכות הנציב. כך, ואף ביחס להליך מינוי, מקום שבו הנציב סבור שקיימת מניעה משפטית, ההחלטה הסופית בעניין מתקבלת על ידי הוועדה עצמה (ראו סעיף 6.ב להנחיית הנציב; סעיף 7.ב להנחיה המעודכנת).
- [במאמר מוסגר, בכל הנוגע למעמד עמדתה של ועדה מסוגה של ועדת המינויים, נקבע בפסיקה כי "חוות דעתה המוגשת לממשלה [...] הינה בעלת משקל רב במיוחד, 'כמעט מכריע'" (בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 48 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה [נבו] (24.11.2009)). ואולם, פסיקה זו מתייחסת לסמכות הוועדה כשמתבקשת חוות דעתה בעניין מינוי; ואילו מלשון החלטה 4062 משתמע כי בשונה מכך, הפסקת כהונה לא תיעשה "אלא עפ"י המלצת הוועדה המייעצת למינויים בכירים" (הדגשה הוספה - י"ע; ויוזכר כי בהתאם להחלטה 1148 הוועדה הרלוונטית לענייננו היא ועדת המינויים). בנסיבות אלו, שבהן עשויה להישמע הטענה כי סמכות הפיטורין מותנית בהמלצת הוועדה, ראוי אף יותר כי הוועדה בכללותה תידרש לבקשת השר, ולא הנציב לבדו. ואולם, סוגיה זו לא לובנה במלואה, ואיני רואה לטעת בה מסמרות].
- נוכח האמור, המסקנה המתבקשת היא כי החלטת הממשלה הקנתה את הסמכות לדון בבקשת השר לוועדה בכללותה. ממילא, אין בנמצא מקור סמכות המסמיך את הנציב להימנע מכינוס הוועדה ולקבוע, לבדו, כי בקשת השר לא מקימה תשתית עובדתית ולוּ לכאורית.
אעיר כי לצורך הדיון שלפנינו אינני נדרש להכריע באשר למקרי קצה רחוקים שבהם מוגשת, למשל, בקשה לאקונית לחלוטין או נעדרת כל פירוט ונימוק (יוזכר כי סוגיה זו הותרה בצריך עיון בפסק הדין מושא הדיון הנוסף על ידי השופט אלרון). במקרים קיצוניים שכאלה ייתכן שניתן לטעון כי אין לראות בבקשת השר כ"בקשה" כלל לצורך סעיף 4.ד(1) להחלטה 4062, באופן שבו - הלכה למעשה - אין הנציב נדרש לכנס את הוועדה. מכל מקום, ומאחר שנסיבות אלה לא נדרשות לענייננו, איני מוצא להרחיב עוד בסוגיה זו ואשאיר את ההכרעה בה לעת מצוא.
- סיכומו של חלק זה, כי לא נמצאה בדין הוראה המקנה לנציב סמכות מהותית לבחור אם לכנס את ועדת המינויים לבקשת שר, אם לאו. במובן זה, מקובלת עלי בעיקרה גישת דעת הרוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. ואולם, כפי שכבר ציינתי, בכך לא תם דיוננו. היעדר סמכותו של הנציב לקיים, לבדו, בחינה מקדמית של בקשת השר, אין פירושו כי בחינה מקדמית כאמור אינה יכולה להתקיים כלל ועיקר. לשיטתי, המענה לחששות כבדי המשקל שעליהם עמדו המבקשים מצוי במישור אחר - בסמכותה של ועדת המינויים עצמה. לכך אפנה עתה.
הליך מקדמי בוועדת המינויים
- כאמור, במוקד גישתם של המבקשים ניצבת הטענה כי דעת הרוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף לא נתנה משקל הולם לצורך להבטיח כי הליכי הפסקת כהונתם של נושאי משרה בכירים - בפרט כאלו המחזיקים בסמכויות אכיפה ונדרשים להפעיל שיקול דעת עצמאי - לא ינוצלו לרעה או יופעלו בשרירותיות. בהקשר זה הודגש כי קיומו של הליך בחינה מקדמי בידי נציב שירות המדינה נדרש כדי למנוע "אפקט מצנן" בקרב נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, אשר עלול להיווצר אם ניתן יהיה לפתוח בקלות בהליכי הפסקת כהונה גם במקרים שבהם בקשת השר כלל לא עומדת ב"תנאי סף". הגם שכאמור אין בכך כדי להקים מקור סמכות עצמאי לנציב שלא לכנס את הוועדה, אני סבור כי הדין הקיים מאפשר לוועדת המינויים ליתן מענה, ולוּ חלקי, לחששות האמורים.
- בענייננו, לא ניתן לחלוק על החשיבות הציבורית הרבה הגלומה בשמירת עצמאותם ומקצועיותם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, הפועלים כנאמן הציבור (בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111,119-118 (1998); בג"ץ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 28,33 (1990)). הדברים אמורים על אחת כמה וכמה מקום שבו מדובר במשרות בעלות סמכויות רגולטוריות-אכיפתיות כבענייננו, המחייבות מעצם אופיין כי המחזיקים בהן יפעלו באופן מקצועי, נטול פניות ובלתי-תלוי בהשפעה פוליטית. בהקשר זה, לא למותר לשוב ולהזכיר כי בהחלטה 345 קבעה הממשלה כי בכל הנוגע למשרת הממונה על התחרות, ביצוע מדיניות השר והממשלה אינו המאפיין הדומיננטי של המשרה. סיווג זה מתבקש נוכח העובדה כי במסגרת מילוי תפקידה "הממונה מחליטה על פתיחה בחקירה פלילית ורשות התחרות מנהלת את ההליכים הפליליים האלה כגוף פרקליטותי; הממונה מטילה עיצומים כספיים; הממונה מאשרת מיזוגים והסדרים כובלים ועוד" (פסקה 10 להשלמת הטיעון מטעם המבקשים מיום 15.5.2026). סמכויות משמעויות אלה מחדדות את הצורך הברור להבטיח כי הליכי הפסקת הכהונה לא ישמשו ככלי בידי השר על מנת לכפות את מדיניותו, תוך התערבות פסולה בהחלטות אשר אמורות להתקבל על ידי הממונה באופן עצמאי.
- ויודגש, בית משפט זה שב ועמד על הצורך החיוני להבטיח את פעילותם העצמאית של גורמי אכיפת החוק השונים, תוך צמצום מרבי של החשש לחדירת שיקולים פוליטיים לאופן הפעלת סמכויותיהם. הדברים הובהרו אך לאחרונה בבג"ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת [נבו] (2.1.2025), שבו נדונה מערכת היחסים שבין השר לביטחון לאומי ובין משטרת ישראל. לעניין זה הובהר, בין היתר, כי:
"הסכנה מגיוס הכוח המשטרתי לטובת אינטרסים פוליטיים, היא חמורה ועוצמתית במידה ניכרת בהשוואה לגופים אחרים ברשות המבצעת. בראש ובראשונה, שימוש פוליטי בסמכויותיה של המשטרה פוגע פגיעה קשה ומשמעותית בשלטון החוק, ובעיקרון שלפיו כל הפרטים שווים לפני החוק. כך למשל, פוליטיזציה של המשטרה עשויה להוביל לשימוש בסמכויות האכיפה הפליליות לשם קידום אינטרסים מפלגתיים או לאכיפת יתר כלפי קבוצה שמתנגדת לשלטון; היא עשויה להוביל לשיטור יתר או לשיטור חסר כלפי קבוצות בהתאם להשתייכותם הדתית, הלאומית או האתנית; היא עשויה להוביל לשימוש בכלי החקירה הפלילית, על השלכותיו הפוגעניות, נגד יריבים פוליטיים. ברי כי סכנה זו חותרת תחת היסודות הבסיסיים ביותר של הדמוקרטיה, והיא מערערת את עצם היסודות של 'האמנה החברתית' שבמסגרתה הפרט מפקיד בידי השלטון כוח שיש בו אפשרות לפגיעה קשה בו, בין היתר מתוך מטרה שהשלטון יקנה לו הגנה שוויונית. בכך טמונה גם פגיעה קשה בזכויות האדם" (שם, בפסקה 112).