פסק הדין מושא הדיון הנוסף
- כאמור בפתח הדברים, בפסק הדין התקבלה העתירה בדעת רוב של השופטים אלרון ו-שטיין, כנגד דעתו החולקת של השופט כבוב.
- בפתח חוות דעתו, ציין השופט אלרון כי אינו נדרש לדון באופיו העצמאי והמקצועי של תפקיד הממונה, סוגיה שלא עמדה במחלוקת; וכי אינו נדרש להרחיב אף בסוגיית טיב תפקודה של הממונה, הן מן הטעם הדיוני שלא ניתן צו על-תנאי בגין עילה זו, הן מן הטעם המהותי כי בית משפט זה מצוי בנחיתות מקצועית מובהקת בסוגיה זו וכי ועדת המינויים היא הגורם שעליו מוטל לבחון טענות מסוג זה. על רקע זה, פנה השופט אלרון להציג את שלוש הסוגיות העומדות בליבת המחלוקת - תוקפו ומעמדו של הליך הבדיקה המקדימה שנעשה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה; היקף שיקול דעתו של הנציב שלא לכנס את הוועדה; ופרשנות עילת הפסקת הכהונה הנוגעת למשבר אמון חריף ומתמשך.
- תחילה, השופט אלרון עמד על כך שאין חולק כי הממשלה היא הגורם המוסמך להפסיק את כהונת הממונה, אולם הפעלת סמכותה כפופה, ככל סמכות מנהלית אחרת, לכללי המשפט המינהלי. בהקשר זה, השופט אלרון עמד על החלטות הממשלה השונות המסדירות את שלביו של ההליך להפסקת כהונה של נושא משרה בכיר בשירות הציבורי, ואשר יש בהן, כאמור, להכווין ולהגביל את שיקול דעתה של הממשלה. זאת, בין היתר, על ידי יצירת מנגנון "חיצוני" המחייב קבלת המלצה של ועדת המינויים טרם החלטה על הפסקת כהונה, וכן, באמצעות קביעת עילות מצומצמות ומוגדרות שרק בגינן ניתן להפסיק כהונה. על רקע נקודת מוצא זו - המכירה בסמכות הממשלה לצד מגבלותיה - פנה השופט אלרון לבחון את הטענות לעניין מעמדו של הליך הבדיקה המקדימה שנעשה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה. לעניין זה, השופט אלרון סבר כי ככלל, קיים קושי פרשני בהתאמת ההוראות הקבועות בהנחיית הנציב - המכוונת כל כולה להליך של מינוי - גם להליך של הפסקת כהונה. באופן ספציפי, השופט אלרון עמד על פרשנותו הלשונית של סעיף 3.ד להנחיית הנציב, כנוסחה דאז, וקבע כי לא ניתן לקרוא לתוכו הליך של בחינה מהותית של בקשת השר, החורג מעילות הפסלות המנויות בו, באופן שמעביר את שיקול הדעת הנתון לוועדה בכללותה לידי הייעוץ המשפטי והנציב לבדו. משכך, עמדת משיבי המדינה כי הנחיית הנציב מקימה סמכות לקיומו של הליך בדיקה מקדמית נדחתה.
- באופן דומה, נדחתה גם טענתם הכללית של משיבי המדינה כי עקרונות המשפט המינהלי וכן שיקולים הנובעים מחשש ל"אפקט מצנן" מקימים הצדקה לקיומו של הליך הבדיקה המקדימה טרם החלטה על כינוס ועדת המינויים. בהקשר זה הטעים השופט אלרון כי דווקא אימוץ גישת משיבי המדינה יגביר את "האפקט המצנן", שכן ככל שיוצב רף גבוה יותר לכינוס הוועדה, כך יהיה לכינוסה בפועל אפקט שלילי משמעותי יותר על נושא המשרה; כי דווקא התמשכות ההליך במסגרת הבדיקה המקדימה היא זו שמעוררת קושי; כי עובדי ציבור בכירים אינם בגדר "עלה נידף" אשר מתכופף לרצונו של השר ו"עמוד השדרה" המקצועי שלהם לא מוטל בספק, ולכן אין ממש בחשש ל"אפקט מצנן"; וכי מול החשש ל"אפקט מצנן" עומד החשש הנגדי כי אי-כינוס הוועדה יוביל לכמעט "חסינות" של נושאי משרה מפני הפסקת כהונתם. נוכח כל האמור, נקבע כי אין בסיס נורמטיבי מוצק, אם בכלל, לעריכתו של שלב הבדיקה המקדימה במתכונת שבה בוצע.
- בהמשך לכך, פנה השופט אלרון לבחון אם ככלל, ושלא במסגרת בדיקה מקדימה, קיימת לנציב שירות המדינה הסמכות "לסלק על הסף" את בקשת השר מבלי להביאה לבחינת הוועדה. בעניין זה קבע השופט אלרון כי לא קיימת בהחלטות הממשלה או בהנחיית הנציב הסמכה מפורשת המקנה לנציב סמכות לבלום או לדחות בקשת שר מבלי להעבירה לבחינת ועדת המינויים. נמצא כי הסמכת נציבות שירות המדינה כמרכזת עבודת הוועדה (סעיף 4.ד(3) להחלטה 4062) מקנה לנציב סמכויות פרוצדוראליות בלבד, ולכן אין בסיס לטענה שלנציב סמכות מהותית עודפת על יתר חבריו לוועדה, שמאפשרת לו לדחות את בקשת השר מבלי לכנסה. אדרבה, צוין כי לשון החלטת הממשלה הרלוונטית קובעת מפורשות כי הסמכות נתונה לוועדה בכללותה.
לצד זאת, הבהיר השופט אלרון כי השאלה אם יש לגזור מהאמור בהכרח שהנציב חייב לכנס את הוועדה באופן אוטומטי, בכל מקרה שבו השר פונה, היא מורכבת, וכי לא ניתן לצפות את שלל התרחישים העתידיים האפשריים שבהם תתעורר. מכל מקום, השופט אלרון קבע כי ממילא בנסיבות העניין בקשת השר איננה מופרכת או עולה כדי פניית סרק, ומשכך, ברי כי בנסיבות המקרה דנן לא היה מקום לדחותה על הסף. נוכח האמור, נקבע כי החלטת הנציב חרגה מגדרי שיקול הדעת המינהלי המצומצם מאוד שניתן לו לצורך כינוס הוועדה.
- לבסוף, השופט אלרון עבר לבחון את פרשנות העילה להפסקת כהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך כטעם נוסף לאי-כינוס הוועדה. בתוך כך, קבע השופט אלרון כי מבחינת "עוצמת" חוסר האמון יש להצביע על משבר אמון עקבי בדרגת חומרה משמעותית. לצד זאת, השופט אלרון ציין כי אמון, מעצם הגדרתו, הוא מונח סובייקטיבי, הגם שלצורך בחינתו ניתן להיעזר ברכיבים אובייקטיבים מסוימים; וכי עצם קיומה של עילת הפסקת כהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך, מניח כי נדרשת לכל הפחות מידה מסוימת של אמון בין נושא המשרה והממונים המיניסטריאליים שמעליו. מכאן, השופט אלרון דחה את טענת משיבי המדינה כי החשש מפני פרשנות שגויה של העילה צריך להוביל לאי-כינוס הוועדה וקבע כי המקום להידרש לבחינת התקיימות העילה הוא במסגרת דיוני הוועדה ועל ידי חבריה; וכי אין להכריע בשלב זה באשר ל"אותנטיות" משבר האמון הנטען בין השר והממונה, סוגיה שראוי שתוכרע על ידי הוועדה עצמה.
- לסיכום חוות דעתו, השופט אלרון הדגיש כי המתווה שנקבע בהחלטות הממשלה ובהנחיית הנציב הוא כשלעצמו המנגנון "המרסן" את סמכות הממשלה להפסיק כהונה של נושא משרה במהלך התקופה הקצובה, והוא זה אשר מצמצם את מרחב שיקול הדעת שלה. משכך, נקבע כי אין מקום להוסיף הגבלות נוספות בדרך של פרשנות. עוד הובהר כי גם על החלטת הוועדה ניתן יהיה לקיים ביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המינהלי. נוכח האמור, עמדת השופט אלרון הייתה כי יש להפוך את הצו על-תנאי לצו מוחלט כך שהנציב ייכנס את ועדת המינויים על מנת לבחון את טענות השר ביחס לחוסר האמון בינו ובין הממונה.
- השופט שטיין הצטרף למסקנה כי דין העתירה להתקבל וכי הנציב נדרש היה לכנס את הוועדה, אולם הבהיר כי דרך הילוכו קצרה יותר. לשיטתו, לשון החוק ברורה וקובעת כי סמכויות המינוי והפיטורין נתונות לממשלה, בהתאם להמלצת השר. הפעלת הסמכות כאמור כפופה לכללי המשפט המינהלי, ומטעמים אלו, הקימה הממשלה ועדה מיוחדת שאמורה לגבש המלצה בנוגע לסיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה, בכפוף לעילות להפסקת כהונה שנקבעו בהחלטת הממשלה. משעה שהנציב לא הוסמך בשום חיקוק לדחות על הסף בקשה מטעם השר להפסקת כהונה, קבע השופט שטיין כי אין לו סמכות לעשות כן. עוד נקבע כי עמידת הנציב בראש הוועדה מקנה לו סמכויות עזר פרוצדוראליות הנלוות לתפקיד, אולם היא לא מקנה לו את הסמכות לקבל החלטה מהותית המונעת את כינוס הוועדה. אשר לטענת "האפקט המצנן", השופט שטיין סבר כי בכוחה לבסס את הדין הרצוי אולם לא את הדין המצוי; כי עצם הקניית חלק מהותי מהליך הפיטורין לידי ועדת המינויים מקטין בפני עצמו את החשש מפני "אפקט מצנן"; וכי יש לראות בהסכמת נושא משרה בכיר לקבל עליו את התפקיד לא כהטבה שעשויה להילקח ממנו, אלא כהחלטה המיטיבה דווקא עם המדינה, והיא זו שצריכה לחשוש מהאפשרות לאבד את שירותו של נושא משרה רב-כישורים.
- מנגד, דעתו של השופט כבוב הייתה כאמור שונה, והוא סבר כי דין העתירה להידחות. תחילה, עמד השופט כבוב על קושי דיוני העולה מדרך הילוכה של דעת הרוב. לשיטתו, משמעות הצו על-תנאי שניתן ביום 3.2.2025 - שהתייחס כאמור לעילת משבר האמון בלבד - הייתה כי החלטת הנציב שלא לכנס את הוועדה לדון בעילת אי-ההתאמה אושררה הלכה למעשה על ידי בית המשפט. בכך, לשיטתו, נדחו כבר בשלב הצו על-תנאי הטענות לעניין עצם סמכות הנציב שלא לכנס את הוועדה ונקבע כי הסמכות קיימת (שאם לא כן, לא היה מקום להגביל את הדיון לעילה אחת בלבד). משמעות הדבר כי חווֹת דעת שופטי ההרכב האחרים חורגות מגדרי הצו על-תנאי שניתן. אם כן, לגישת השופט כבוב, נקודת המוצא היא כי לנציב קיימת סמכות שלא לכנס את הוועדה, אולם יש לבחון מהם השיקולים שעל בסיסם הוא רשאי לעשות כן.
- על רקע זה, המשיך השופט כבוב וציין כי החלטת הנציב אם לכנס את הוועדה או להימנע מכך היא החלטה מינהלית ומשכך לנציב עומד מתחם שיקול דעת. בהקשר זה הוסיף השופט כבוב כי העובדה שבקשת השר מוגשת לנציב והוא מורה על כינוס הוועדה מלמדת אף היא כי מסור לו שיקול דעת לעשות כן. לגישתו, השיקולים שעל הנציב לשקול נגזרים מהמטרה שלשמה הוקמה ועדת המינויים - לוודא שהחלטה על סיום כהונה של נושאי משרה שעצמאותם היא נדבך מרכזי בתפקידם, תעשה משיקולים ענייניים ולא משיקולים פוליטיים. השופט כבוב עמד על כך שבמקרה הרגיל אין לערוך "בדיקה מהותית וראייתית" של טענות השר, וכי נקודת המוצא היא שטענות אלה נועדו להתברר על ידי הוועדה כולה ולא על ידי הנציב או הייעוץ המשפטי לנציבות שירות המדינה. לצד זאת, השופט כבוב קבע כי יש להכיר בחריג לכלל האמור. לשיטתו, מקום שבו קיימות אינדיקציות ממשיות המצביעות על שיקולים זרים או פגמים מינהליים חמורים אחרים העומדים בבסיס בקשת השר, ראוי כי הנציב יברר טענות אלה בטרם כינוס הוועדה, שהרי בנסיבות אלה השר הוא שפועל, לכאורה, בחוסר סמכות.
- מהכלל אל הפרט, השופט כבוב סבר כי בחוות הדעת של חבריו להרכב לא ניתן מענה הולם לנתון עובדתי חשוב והוא הפגישה שהתקיימה בין השר ובין הממונה זמן לא רב לאחר כניסת השר לתפקיד, שבה, על פי הנטען, נעשה ניסיון להשפיע על שיקול דעתה העצמאי של הממונה. השופט כבוב קבע כי מעת שהונחה בפני הנציב גרסה עובדתית זו על ידי הממונה, הנציב לא יכול היה להתעלם מן החשש הממשי כי בקשת השר לכנס את הוועדה נבעה משיקולים זרים, שעיקרם רצונו להביא לפיטוריה של הממונה. זאת, נוכח סירובה של הממונה להיענות לדרישותיו בנושאים המסורים לשיקול דעתה העצמאי. משזו התשתית העובדתית הלכאורית שהוצגה בפני הנציב, ממנה עולה כי השר לא היה מוסמך לבקש את כינוס הוועדה, השופט כבוב מצא כי הנציב לא היה מחויב להיענות לבקשה זו. לעניין זה, השופט כבוב נתן משקל משמעותי לעובדה שהשר לא התייצב להליך בבית המשפט ולא נתן תצהיר מטעמו באשר לנסיבות שבעטיין התבקש הליך הפסקת הכהונה של הממונה.
- אשר לעילת משבר האמון, השופט כבוב הדגיש כי גם אם לעילה ממד מעט יותר סובייקטיבי בהשוואה לעילות אחרות, היא איננה מבוססת על "דברים שבלב" בלבד, שאם זה היה המצב, לא היה מקום להידרש לוועדה חיצונית ואובייקטיבית אשר תבחן את התקיימות העילה. משכך, נדרש שגורם חיצוני יתרשם על סמך תשתית עובדתית נאותה כי ישנם טעמים אובייקטיביים המעידים על קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך בין השר ובין הממונה.
הבקשה לדיון נוסף
- ביום 12.8.2025 הוגשה על ידי נציב שירות המדינה, ועדת המינויים והיועצת המשפטית לממשלה (להלן ביחד: המבקשים) בקשה לקיום דיון נוסף בפסק הדין. בבקשה נטען, בעיקרם של דברים ובתמציתיות, כי פסק הדין מושא הבקשה לדיון נוסף הורה באופן תקדימי לנציב לכנס את ועדת המינויים, וכי מדובר במקרה הראשון שבו בית משפט זה התיר לקדם הליכי הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר תוך כדי תקופת כהונתו הקצובה. על רקע זה, נטען כי לפסק הדין השלכות משמעותיות על אופן תפקודם העתידי של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, ביודעם כי ניתן בכל עת לפתוח בהליך להדחתם אף מבלי שתידרש תשתית ראייתית ראשונית. בהקשר זה הובהר כי העובדה שבסופו של התהליך הוועדה עשויה למצוא את טענות השר כלא מוצדקות, אינה מפחיתה מעוצמת "האפקט המצנן" שיגרום ההליך עצמו. המבקשים עמדו על חידוש ההלכה שנפסקה על ידי דעת הרוב בפסק הדין, לפיה נשללה סמכותו של הנציב שלא לכנס את ועדת המינויים, וחלף זאת נקבע כי על הנציב לכנס את הוועדה באופן כמעט "אוטומטי" מקום שבו הוא מתבקש לעשות כן. לגישתם, ההלכה החדשה אף קשה נוכח ההשלכות הטמונות בפתיחת הליך כאמור ובכך שדעת הרוב בפסק הדין לא נתנה משקל מספיק לחשש מפני "אפקט מצנן". זאת ועוד, נטען כי הקושי המגולם בהלכה מתחדד ביתר שאת נוכח קביעות השופט אלרון ביחס לפרשנות עילת "משבר אמון חריף ומתמשך" ובפרט ביחס למהותה הסובייקטיבית. בהקשר זה הודגש כי עמדה זו עומדת בסתירה לקביעות קודמות של בית משפט זה ביחס לעילה זו, אשר נקבעו בבג"ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [נבו] (21.5.2025) (להלן: עניין ראש השב"כ).
- מנגד, השר, אשר קיבל ייצוג נפרד בהליך זה, טען כי דין הבקשה להידחות על הסף משזו הוגשה לטענתו שלא על דעת הנציב, שלמיטב ידיעתו אף אינו סבור כי יש מקום לקיים דיון נוסף בפסק הדין; ואף שלא על דעת הוועדה, שממילא לא התכנסה. עוד נטען כי הבקשה הוגשה בניגוד לחובת הייצוג של היועצת המשפטית לממשלה, וגם בשל כך דינה להידחות על הסף. לגופם של דברים, נטען כי פסק הדין אך יישם הלכות טריוויאליות מן המשפט המינהלי, ודומה כי הבקשה הוגשה בניסיון לבטל את תוצאת פסק הדין תוך התבססות על תרחישים ספקולטיביים כמו "אפקט מצנן". לבסוף, נטען כי טענות המבקשים ביחס לעילת "משבר האמון" הן טענות 'ערעוריות' מובהקות שאינן מצדיקות דיון נוסף בהן.
לביא הצטרפה לעמדת השר כי אין מקום לקיים דיון נוסף בפסק הדין. לעמדתה, ספק אם בפסק הדין נפסקה הלכה חדשה, לא כל שכן כזו המצדיקה להרהר אחר תוצאת פסק הדין. מכל מקום, אף לביא מדגישה כי טענות המבקשים נשענות על חששות ספקולטיביים בלבד.
- להשלמת התמונה יצוין כי לצד הבקשה לדיון נוסף הוגשה גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. ביום 14.9.2025, ועל מנת למנוע מצב בלתי הפיך אשר עלול לסכל את המשך בירור הבקשה, ניתן צו ארעי לעיכוב ביצוע פסק הדין מושא הבקשה, על כל המשתמע מכך לעניין כינוס ועדת המינויים והמשך הליך הפסקת כהונתה של הממונה, עד להחלטה אחרת.
- בהחלטתי מיום 15.1.2026 הוריתי על קיום דיון נוסף בפסק הדין לאחר שנתתי דעתי "לטיבן ולחשיבותן של הסוגיות המתעוררות בגדרי ההליך, הנוגעות לסמכויות נציב שירות המדינה, ולהשלכותיהן הרחבות על הליכי הפסקת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי". ויודגש, כי לעניין זה נתתי דעתי לעובדה כי עסקינן במקרה תקדימי שבו לראשונה ביקש שר לכנס את ועדת המינויים לצורך סיום כהונה של נושא משרה בכיר כמו הממונה על התחרות. כפועל יוצא מכך, פסק הדין מושא הבקשה הוא המקרה הראשון שבו נדרש בית משפט זה לדון בגבולות סמכויותיהם של נציב שירות המדינה וועדת המינויים במסגרת הליכי הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר תוך כדי תקופת כהונתו הקצובה. בנסיבות אלה, סברתי כי קיימת חשיבות רבה בטיוב ובחידוד ההלכה ביחס לסוגיות המתעוררות בגדרי פסק הדין, תוך יצירת ודאות משפטית במבט צופה פני עתיד.
[ואכן, טענות דומות לאלה שמתעוררות כאן הועלו אך לאחרונה, ולאחר החלטתי על קיום דיון נוסף, במסגרת הליך אחר שנגע לבקשת השר לשירותי דת לסיים את כהונתו של מנכ"ל הרבנות הראשית (בג"ץ 10925-03-26 מנכ"ל הרבנות הראשית לישראל נ' ממלא מקום נציב שירות המדינה [נבו] (29.6.2026)). בסופו של יום, ההליך שם נמחק אך הדבר ממחיש את השלכות הרוחב של פסק הדין מושא הבקשה.]
- להשלמת התמונה יצוין כי בהחלטתי מיום 15.1.2026 מצאתי לדחות את טענות השר כי יש למחוק את הבקשה לדיון נוסף על הסף משהוגשה לטענתו שלא על דעת הנציב והוועדה. כאמור בהחלטה זו, טענות השר במישור זה הועלו מבלי שנתמכו בתצהיר ומבלי שהועלתה טענה קונקרטית בעניין זה על ידי המבקשים 2-1 עצמם. מכל מקום, הובהר כי בהתאם להוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, הגשת בקשה לדיון נוסף היא זכות דיונית הנתונה לכל בעל דין בהליך מושא הבקשה, לרבות היועצת המשפטית לממשלה שהייתה משיבה בהליך דנן. כן דחיתי את טענת השר כי בקשת היועצת לקיים דיון נוסף עומדת בניגוד לחובת הייצוג שלה. בהקשר זה אף מצאתי לציין כי:
"במבט רחב, ראוי לציין כי נוכח מטרותיו של הליך הדיון הנוסף - כהליך שנועד להעמיד הלכה על מכונה בסוגיות עקרוניות המשליכות מטבען על האינטרס הציבורי הרחב - בית משפט זה גילה בעבר גישה מרחיבה באשר לאפשרותו של היועץ המשפטי לממשלה להשמיע את עמדתו במסגרת הליך זה. זאת, אף במקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה כלל לא היה צד להליך מושא הדיון הנוסף, ואף כאשר ביקש להרחיב את טענותיו מעבר לאלו שהועלו על ידי בעלי הדין המקוריים (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 24 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס וכן פסק דינו של השופט ע' פוגלמן [נבו] (14.4.2015); עוד ראו: בש"א 4123/19 מדינת ישראל נ' פיקאלי, פסקאות 16-15 [נבו] (1.7.2019)). אף בראי גישה זו, לא מצאתי לנכון לקבל את טענות השר בהקשר זה" (שם, בפסקה 3).