דרך הילוכנו תהיה כדלקמן: נפתח בשרטוט גבולותיה של הביקורת השיפוטית על החלטות ממשלה בדבר מינויים בשירות הציבורי.  על רקע גבולות אלה, נפנה לבחון את שלוש החוליות המרכיבות את ההליך המינהלי בענייננו - הליך ההיוועצות של שר התקשורת, עבודת הוועדה לבדיקת מינויים והחלטות הממשלה.  לאחר מכן נפסע בנתיב המוליך מן הפגמים שנמצאו בהליך, אל הסעד הראוי בנסיבות העניין.

ביקורת שיפוטית על החלטות ממשלה בדבר מינוי למשרות בשירות הציבורי

96. נקודת המוצא לדיון היא כי החלטות הממשלה מושא העתירות - בדומה לכל החלטה של רשות מינהלית ביחס למינוי אדם לתפקיד בשירות הציבורי - נתונות לביקורת שיפוטית לפי עילות המשפט המינהלי (ראו מני רבים: בג"ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 40 ‏(‏21.5.2025‏) (להלן: עניין בר); בג"ץ 8910/22 פטרושקה נ' ח"כ נתניהו, פסקה 13 ‏(21.2.2024‏) (להלן: עניין פטרושקה); בג"ץ 3500/22 עיריית מעלות תרשיחא נ' שרת הפנים, פסקה 20 ‏(‏5.2.2023‏); בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, פסקה 8‏ (‏23.7.2007‏) (להלן: עניין שוסהיים)). בהקשר זה, היקף הביקורת השיפוטית על החלטות רשויות המינהל נגזר ממעמדו של הגוף הרלוונטי וממאפייניה של ההחלטה העומדת לבחינה ונסיבותיה (בג"ץ 5599/11 אגודת העיתונאים בתל אביב נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 ‏(‏24.11.2011‏)‏; בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש-הממשלה, פ"ד נז‏(‏6‏)‏ 817,841-840 ‏(‏2003‏) (להלן: עניין הנגבי)).
97. כך, במישור שיקול הדעת, הוברר בפסיקת בית משפט זה כי שיקול דעתה של הרשות במינוי אדם למשרה ציבורית אינו מוחלט. על הרשות המוסמכת להפעילו מתוך הכרה שהיא פועלת כנאמן הציבור, תוך שמירה על אמון הציבור בה (בג"ץ 8134/11 אשר נ' שר האוצר, פסקה 10 (‏29.1.2012‏) (להלן: עניין אשר)).  יפים בהקשר זה דברי הנשיאה ד' ביניש:

"אין חולק כי כאשר הממשלה מפעילה את שיקול-דעתה לצורך מינוי מועמדים למשרות בכירות בשירות הציבורי, היא פועלת כנאמנה של הציבור.  ממעמד זה נובע כי על הממשלה כרשות ממנה לפעול למען מקצועיותו של השירות הציבורי ותפקודו התקין, על-מנת לאפשר למערכת הציבורית לספק לאוכלוסיה את צרכיה באופן מקצועי, הגון ושוויוני.  עוד עליה להבטיח כי השירות הציבורי יזכה לאמון הציבור, בלעדיו לא יצליח למלא את משימותיו לאורך זמן" (בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה, פסקה 9 ‏(‏12.10.2008‏) (להלן: עניין לביא); ראו גם: בג"ץ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח‏(‏2‏)‏ 749,776-774 ‏(‏1994‏)).

98. חובה זו של רשויות המינהל לפעול כנאמן הציבור באה לידי ביטוי, בין היתר, בחובתם של הממנים להפעיל את סמכויותיהם משיקולים ענייניים, בסבירות ובמידתיות (עניין אשר, בפסקה 11). לצד זאת, היקף הביקורת השיפוטית מושפע כאמור ממעמדם של הממשלה ושל שריה, העומדים בראש הרשות המבצעת (עניין הנגבי, בעמ' 841-840).  בהתאם לכך, על דרך הכלל, בבואו לבחון את שיקול הדעת בעת הפעלת ביקורת שיפוטית על מינויים שהם בסמכותם של הממשלה ושריה, נוהג בית משפט זה ריסון עצמי של ממש.  גישה זו מבטאת את "עקרון הכיבוד" שבין רשויות השלטון.  מכוחו, בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתו, אלא מותיר לה מרחב פעולה הולם למילוי תפקידיה.  מובן כי כלל זה אינו מקנה להחלטות במליאת הממשלה חסינות מפני ביקורת שיפוטית, אלא רק תוחם את היקפה של ביקורת זו.

כלל זה חל ביתר שאת כשמדובר במינויים שנעשו בהתאם להמלצת הגורם המקצועי הייעודי, כגון הוועדה לבדיקת מינויים, או ועדת איתור מקצועית (בג"ץ 5769/18 אמיתי נ' שר המדע והטכנולוגיה, פסקה 10 לפסק דינו של השופט נ' הנדל ‏(4.3.2019‏)).  הרכב הוועדה והכשירות הנדרשת מחבריה מקנים לה מעמד של גוף מקצועי, מיומן ובלתי תלוי.  על כן, לא בנקל תתקבל טענה כי נפל פגם בשיקול הדעת של הוועדה או בקרב הגורם הממנה שמצא לנכון לאמץ את המלצותיה (בג"ץ 6212/18 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' השר להגנת הסביבה, פסקה 12 ‏(‏7.1.2019‏); בג"ץ 43/16 תנועת אומ"ץ אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ממשלת ישראל, פסקה 39 ‏(‏1.3.2016‏) (להלן: עניין מנדלבליט)).

99. הנה כי כן, הכלל הוא שבית משפט זה ימעט להתערב בשיקול הדעת של הממשלה בהחלטות הנוגעות למינוי אדם למשרה ציבורית. יש לבחון כל מקרה לגופו, תוך התייחסות למהות התפקיד שעל הפרק, לעמדת גורמי המקצוע הרלוונטיים ולמנגנון המינוי.  עם זאת, חשוב להבהיר כי האיפוק והריסון השיפוטי שבית המשפט נוטל על עצמו שמור לבחינת אופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי.  במובן זה, גם במצב שבו בית המשפט נוהג להפעיל ביקורת מצומצמת, הוא עודנו מפעיל ביקורת "רגילה" בעילות שאינן מתייחסות לשיקול הדעת של הרשות - כגון חריגה מסמכות או פגם במישור סדרי ההליך (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ה - עילות הביקורת המשפטית 3424 (2020) (להלן: זמיר, עילות הביקורת המשפטית); ראו גם: גרשון גונטובניק "ביקורת שיפוטית על שיקול הדעת של רשויות ציבוריות: אמות מידה שונות של 'הנסגה שיפוטית' (deference)" ספר עדנה ארבל 489,532 (שלי אביב ייני, דורית ביניש, אריאל בנדור, הדר דנציג-רוזנברג וקרן מילר עורכים 2022)).
100. בהתאם, בית המשפט לא יהסס להתערב בהחלטה מינהלית בשל פגם בהליך שקדם לקבלתה. לכך שתי הצדקות מרכזיות: ראשית, התערבות מעין זו אינה מחייבת את בית המשפט להכריע אם ההחלטה נכונה, או ראויה לגופה - הכרעה זו עודנה מסורה לרשות המוסמכת (בג"ץ 5853/07 אמונה - תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב‏(‏3‏)‏ 445,520 ‏(‏2007‏) (להלן: עניין אמונה)).  לכן מעצם טיבה הכרעה מסוג זה כרוכה בהתערבות פחותה, ועולה בקנה אחד עם עקרון הכיבוד בין רשויות השלטון.  שנית, לבית המשפט מומחיות מוסדית באיתורם של "כּשלים דיוניים" (השוו וראו: בג"ץ 12634-06-26 רסלר נ' הכנסת, פסקה 56 ‏(‏2.7.2026‏); עניין אמונה, בעמ' 520).  ברקע שתי ההצדקות האמורות ניצב עקרון שלטון החוק, המחייב את הרשות המינהלית לקיים את ההליך שהדין התווה לה.  היטיב לתאר זאת השופט א' גרוניס בעניין אמונה, בציינו שאמנם לא נדקדק עם הרשות בקוצו של יו"ד אך:

"משפוסל בית המשפט החלטה מינהלית בשל כֶּשֶל דיוני, הוא אוכף, למעשה, את הדין על הרשות.  הוא אומר לרשות כי עליה לקיים את הוראות הדין בכל הנוגע להליך שהגיע לסיומו עם מתן החלטה.  מכאן, שקיים צידוק רב להתערבות שיפוטית כאשר החלטה מתקבלת שלא על פי הפרוצדורה הנכונה" (שם, בעמ' 520).

101. בענייננו, כאמור, הועלו טענות הן ביחס לאופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי, הן ביחס לתקינות הליך קבלת ההחלטות. כמוסבר להלן, ובשים לב לאמות המידה להתערבות שיפוטית שפורטו לעיל, במקרה דנן מצאתי כי די בטענות הנוגעות לפגמים במישור ההליך על מנת להכריע את גורל העתירות.  בנסיבות אלה לא מצאתי להמשיך ולבחון את הטענות שעניינן באופן הפעלת שיקול הדעת של הגורמים המוסמכים לגופו.

בהמשך לכך, לשם הנוחות, ובהתאם למתווה הקבוע בחוק הרשות השניה ובחוק החברות הממשלתיות, אחלק את בחינתנו לשלוש חוליות: החוליה הראשונה עניינה בגיבוש רשימת המועמדים בהתאם להליך ההיוועצות שנדרש שר התקשורת לקיים; החוליה השניה עניינה בבחינת כשירותם והתאמתם של המועמדים שהוצעו על ידי השר בידי הוועדה לבדיקת מינויים; והחוליה השלישית עניינה בהבאת הצעת השר לפני הממשלה, הצעת המחליטים, ובהחלטות הממשלה בדבר מינוי חברי המועצה ומינוי יושבת הראש מתוכם.