הפרת סעיף 85(א) לתקנון הכנסת - נפקות נורמטיבית
- האם קביעה כי תיקונים שבוצעו בהצעת חוק מסוימת חורגים באופן מהותי מן הנושא של הצעת החוק המקורית, משמיעה כי מדובר בפגם היורד לשורשו של הליך? ככלל, דומני כי התשובה על כך חיובית (הגם שכמובן יִתכנו מקרים חריגים). הטעם לכך הוא שתיקונים החורגים באופן מהותי מהצעת החוק המקורית, עשויים להשליך ישירות על עמידתו של החוק בכלל שהוא אולי הבסיסי ביותר מבין כללי החקיקה במחוזותינו, הקובע כי חוק יתקבל בשלוש קריאות (למעט הצעת חוק פרטית, שעליה להתקבל גם בקריאה טרומית; ראו: סעיף 74(א) לתקנון הכנסת; עניין נימרודי, עמוד 157; עניין ליצמן, עמודים 590-589); כלל אשר מעוגן אמנם בתקנון, אך חִלחל גם, כידוע, אל החקיקה הראשית, ואף אל חוקי-היסוד, "באופן המעניק ביטוי ועיגון לדרישה זו" (לפירוט, ראו: בג"ץ 2337/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועמ"ש, פסקה 15 [נבו] (22.2.2022) (להלן: בג"ץ 2337/21); ראו גם: עניין בנק המזרחי, עמוד 534; אך השוו: אריאל בנדור "ביקורת שיפוטית על הליכי חקיקה" ספר סלים ג'ובראן 45,57-56 (2023)).
- הלכה למעשה, הסדר חקיקתי הכולל תיקונים החורגים באופן מהותי מגדרי נושאהּ של הצעת החוק המקורית, הוא הסדר שלא עבר קריאה ראשונה, על כל המשתמע מכך (ראו למשל: בג"ץ 2337/21, חוות הדעת של חברי, השופט גרוסקופף); זאת, מן הטעם הפשוט שמדובר בחוק אחר - לא רק במובן הפורמלי, אלא גם במובן המהותי - מזה שעליו הצביעה הכנסת בקריאה הראשונה. סבורני כי קשה, קשה עד מאוד, לראות חוק שלא עבר בקריאה ראשונה כחוק שלא נפל בו פגם היורד לשורשו של הליך. כל פרשנות אחרת של הוראת סעיף 85(א) לתקנון הכנסת תעקר מתוכנה, במידה רבה, את החובה - המעוגנת גם היא, כאמור, בתקנון הכנסת - להעביר חוק בשלוש קריאות. למעשה, כפי שציינו חלק מהעותרים, לפרשנות שכזו עשויות להיות השלכות רוחב מרחיקות לכת, שכן הדבר יאפשר שימוש בהצעות חוק שעברו בקריאה ראשונה כמעין 'שלדים' חקיקתיים, שניתן יהיה לצקת אליהם, במהלך ההכנה לקריאה השניה והשלישית, תוכן שאינו מקיים 'זיקה עניינית' להצעת החוק שעברה בקריאה ראשונה, וכך לדלג, מבחינה מעשית, על הדרישה להעברת חקיקה בשלוש קריאות.
- כנזכר לעיל, הפסיקה הגדירה פגם היורד לשורשו של הליך כפגם המקים פגיעה "קשה וניכרת" בעקרונות היסוד של הליך החקיקה. מן הבחינה הפורמלית, הסדר חקיקתי הכולל תיקונים החורגים באופן מהותי מגדרי הנושא של הצעת החוק המקורית, כזה הכולל רכיבים שהלכה למעשה, לא עברו קריאה ראשונה - מפר ישירות את הוראות תקנון הכנסת. מן הבחינה המהותית, הסדר חקיקתי כאמור פוגע פגיעה של ממש בעקרון הכרעת הרוב, שכן דיני החקיקה במחוזותינו קובעים כי חוק נדרש לקבל אשרור רובני 3 פעמים (או 4, כשמדובר בהצעת חוק פרטית) - ולא פחות מכך:
"עקרון הכרעת הרוב בהליך החקיקה מתייחס אפוא לאותם כללים המסדירים את אופיין של ההצבעות, כגון הדרישה לרוב רגיל ולרוב מיוחד והכללים המסדירים את הליך ההצבעה [...] אכן, על-מנת שיתקבל חוק, על הצעת החוק לזכות לרוב בכל אחת משלוש הקריאות (בהצעת חוק ממשלתית), והיעדרו של רוב זה באחד משלבי החקיקה הינו פגם היורד לשורש ההליך, אשר יביא להכרזה על בטלותו של החוק" (עניין מגדלי העופות, עמוד 44; ההדגשה הוּספה - נ' ס'; ראו גם: עניין ליצמן, עמודים 592-591).